完善国有资本经营预算制度新举措

季 文

(安徽城市管理职业学院经济系，安徽合肥231635)

党的十八大明确提出“完善各类国有资产管理体制”，这是对国有资产管理体制进一步加强所作出的重要部署。长期以来，我国对于国有资本收益并没有单列预算实行分类管理，与经常性预算收支划分不清，政府作为社会管理者和国有资产所有者的身份模糊不清，职能也比较混乱。2007年9月，国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》标志着中国中央企业国资预算制度的正式启动。意见规定，国资预算的基本内容包括预算收入和预算支出两个方面，其中收入包括从国家出资企业分得的利润和取得的清算收入、国有资产转让收入和其他国有资本收入;支出按照资金使用性质划分为资本性、费用性和用于社会保障等方面的其他支出。2007～2009年，国资预算收取中央企业国有资本收益共计1572.2亿元，并呈逐年上升的态势;国资预算安排支出1553.3亿元，主要用于国有经济结构调整、中央企业重大技术创新与改革重组、节能减排等方面。2010～2012年国资预算稳步有序进行，预算的收入和支出安排金额均有大幅增长，其中2012年预算收入823亿元，预算支出875.07亿元。

财政部先后发文规定，从2012年起，将301家国有企业纳入国资预算范围，进一步扩大中央国资预算实施范围，同时逐步开展国资预算绩效评价。从2007年实施至今，我们在实践中不断摸索，逐步完善国资预算制度，使其趋于科学化、合理化。然而，运行几年以来，其间也出现不少问题。

一、国资预算制度运行中存在的问题

(一)国资预算管理方面

一是国资预算相关法律依据。十四届三中全会首次提出建立国有资产经营预算，但十多年间国资预算制度始终没有施行。直至2008年《企业国有资产法》颁布，我国关于国有资产监督管理体制有了国家法律规范。但目前虽然在《国有资产法》中专设的规章进行部分内容规范，但除此之外并没有更具体的法律条例进行约束，对于国资预算管理的全面有效的监管缺乏系统性。

二是国资预算的编制体系。现行的国资预算的编制体系对于编报的主体需要明确，特别要正确处理好国资预算各部门与财政部门的权责关系，还要处理好国资委与其他部门之间的责任关系。另外，近年来国资委在所出资企业推行国有资本经营预算制度是以收付实现制为会计核算基础，这与企业现行的权责发生制的会计核算基础存在矛盾，这样必定会造成预算收支所反映的内容不全面。

(二)国资预算收入方面

一是央企上交红利比例与方法问题。中央企业上交国有资本收益应当首先填写央企国有资本收益申报表，然后按照相关规定向国资委申报。纵观以2008～2010年国资预算试点工作为背景的理论界，各专家学者各抒己见、褒贬不一，就贬的方面来说，主要是认为央企红利征收比例过低，未能充分体现央企的社会责任。从国资预算的实际收入看，2011年央企实现利润总额14943.9亿元，上缴的红利仅为757.36亿元，只占央企利润总额的5.07%，不足10%。另一方面，鉴于中央国资预算与地方国资预算的分离，实践中关于国有资本收益上缴比例的确定方法各地不一，主要有统一标准、逐一谈判和分类确定等，不利于规范化管理。

二是国资预算收入缴库模式问题。国资预算收入收缴管理包含“收”和“缴”两个环节。所谓“收”指的是执行单位(主要指国有资产的管理部门)向缴款人收取收入;而“缴”指的是资金入库、上缴财政。就我国而言，非税收入的缴库方式主要有集中缴库和就地缴库两种，但是这两种方式都不同程度地存在执收单位设立过渡性存款账户的问题，给最终的监管造成了极大的压力，也不利于资金及时、足额入库。

(三)国资预算支出方面

一是国资预算支出范围问题。现行国资预算支出安排的用途主要集中在国有企业，非国有企业不在受益范围内，这样造成受益范围不具有全民性，与民生有关的就业、教育、医疗和社会保障等方面的国资预算支出缺失。实际数据显示，2011年国资预算支出中安排在教育方面的预算为5亿元，而年终实际执行数为0.21亿元，执行数占预算数的4.2%;社会保障和就业预算为50亿元，年终执行数为0.51亿元，执行数仅占预算数的1%。本身有限的预算支出加上不到5%的执行度，使得国资预算支出用在教育、社保、就业等关系国计民生的方面少之又少。

二是国资预算支出拨付模式问题。根据国务院26号文件，国资预算的预算单位为履行出资人职责的机构和部门。同时，我国现有国资经营预算的资本性支出主要是直接支出，即直接向国有企业追加资本金或增加债权。这种简单、直接的支出方式，一方面易滋生资金的不安全等腐败问题，这导致国资预算收支在实践中存在“取之于预算单位，用之于预算单位”的现象，也就是预算单位在编制预算时已事先使其能获得与其上交的国有资本收益等额的支出。完善国资预算支出的拨付工作程序，使预算单位与预算收支管理部门相分离，最终确保支付方向的科学性是摆在我们面前的又一难题。另外，对国资预算拨付后的预算支出应该进行支出有效性的效果追踪。财政部曾经下发通知，从2012年开始试行国有资本经营预算支出项目绩效评价制度。这样必定能够有效地深化国有企业改革，进一步完善现行国资预算，能在很大程度上加强财政资金预算管理，为国资预算的发展进一步明确方向。

二、完善国资预算制度的措施

(一)优化国资预算体系

首先，国资预算相关法律法规方面。只有通过加强国资预算制度化建设，才能有力地保证国资预算的顺利进行。尽管在实施过程中，法律法规正逐步完善，但仍需要国家尽快出台更具体、更全面、更有效的制度和办法，不仅对国资预算的过程进行有效的监督管理，也要对国资预算的结果建立全面的绩效评价。

其次，国资预算的编报主体方面。注意编制主体之间的相互协调，我国现有的国资预算应由国资委和财政部门共同编制，这有利于国有资产监管体系的健全，保证政府预算的完整性。

最后，国资预算会计核算基础方面。国有资本经营预算制度实质上是政府以出资人身份编制的国有资本的收支计划。如果实现与企业会计核算基础的衔接，应实施权责发生制，则可以更加清晰地反映企业所获得的收益及资产负债情况，有利于对国有资产的监管。在企业建立权责发生制和收付实现制相结合的国资预算指标体系。在核算过程中，可以建立企业的财务预算基础，按权责发生制进行具体预算收支的会计核算，对执行结果进行客观纪录。

(二)加强国资预算收入管理

首先，在央企红利上缴比例问题方面。红利上缴比例并不是随意编造出来的，也不是编制主体哪方面可以单独确定的，实际工作中，上缴比例的确定过程是需要国有资本所有者、经营者等多方相互协商、沟通的过程，是一个复杂漫长的过程。央企向国家上缴的国有资本收益，就是央企给“股东”的“红利”。央企红利的上缴比例应根据企业的实际状况分别确定。先对一些垄断行业的企业，鉴于其较高的垄断利润，应确定较高的比例;而对于竞争性行业的企业，则可确定较低的比例，遵循“多得多缴、少得少缴”的原则。然后，对于一些经济效益极其低下的企业，我们可违背前述原则，对其规定较高的比例，逐步使国有资本退出该行业，最终实现国有资本产业结构的优化，提高国有资本保值增值的能力。

其次，在国库预算收入缴库模式方面。确保预算收入及时、足额入库需要创新收入的缴库模式，加强收入收缴结算管理，从源头上预防执收单位设立过渡账户的行为。同时，还应该建立相应的保障机制，加强审计监督的力度，从内、外两方面实现对国资预算收入的监管。此外，还应该进行国资部门绩效考评，将国资经营预算的收入有没有及时、足额地收入到国资预算账户做为一个重要的考核指标，从而建立长效的考评机制。

(三)加强国资预算支出管理

2007年《关于试行国有资本经营预算的意见》施行以来，与意见相关的规章制度正在逐渐地建立完善，实施的范围也在逐步扩大，有效地加强国资预算支出管理，对于完善国资经营预算制度意义重大，可以试着从以下两方面入手。

首先，从扩大国资预算支出的范围着手，提高国资预算支出用于社会性支出的比例。现行国资预算支出用于国企的资本性和费用性支出的规定不利于政府宏观调控职能的发挥，也不符合国有资产全民所有的特性。对国资预算的支出范围进行适当扩大，增加在教育、就业、养老以及医疗卫生等事关民生的领域支出，强化社会范围支出，是国资预算充分发挥作用，同时也是政府宏观调控衍生手段的有效途径。

其次，可以完善国资预算支出拨付模式。鉴于实践中国资预算收支存在“预算单位内部循环”的现象，在现行财政支付体系内选择和完善相关制度安排，保证国资预算支出的方式、程序以及渠道合理规范，保障支出拨付的高效率。可考虑将国资预算支出规范在国库单一账户体系内。

随着国有资本经营预算制度在全国范围内的逐步实施，定会探索出新的举措，全面完善国有资本经营预算制度。

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［3］李永刚.园有资本经营预算制度构建探析［J］.当代经济科学，2011，(4).