城市化进程中“过渡型社区”的治理困境及其应对措施——以苏州工业园区为例*

张旻蕊

(苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123)

一、研究背景

(一) 问题的提出

中国自改革开放以来城市化进程取得了突飞猛进的进展，农村社区也积极向城市社区转变，在这艰难过程中，“过渡型社区”应运而生。所谓“过渡型社区”，即介于城市社区与农村社区连续体之间的、既不同于城中村也不同于城市社区的、兼具城乡双重特性的新型社区。我国学术界对社区的研究主要集中在城市社区与农村社区上，然而随着我国城镇化进程的加快，全面城市化发展目标的提出，“过渡型社区”越发受到大家的关注。这种新型社区处于城市社区与农村社区的中间地带，既保留了传统的乡村社区的特色，又增加了现代城市性，同时具备了城市与乡村的双重社会特性，这是“过渡型社区”能够独立存在并获得持续发展的内在依据(《美国弗洛里达州杰克逊维尔市城市宣言》)。

随着城市化的不断推进，研究“过渡型社区”治理能使我们更好的把握城市化的进程，是促进城乡一体化全面发展的客观要求，也是构建和谐社区、和谐社会的基本要求。

(二) “过渡型社区”治理的实质

最初的“过渡型社区”仅仅是失地农民集中居住的场所，彼时的“过渡型社区”虽然在空间、形式上与农村社区相比有所变化，但仍然是农村社区的延续，不能称为城市社区，更无法将其与城市联系起来。随着城市化的不断发展，更多的人口投入到了城市建设中，而这其中所占比例较大的就是流动人口。流动人口在城市中需要寻找一个生活成本低廉的居住地以减轻生活压力，而“过渡型社区”因为较为租金不高、生活环境与农村较为相近、交通便利等原因成为了流动人口的最佳定居地。因此，“过渡型社区”逐渐由最初的农村社区发展成为了超出最初目的和功能的较为复杂的“过渡型社区”。治理这样的“过渡型社区”需要将不同的功能、目的和意识杂糅，整合成一个真正的社区。

本文从城市化的角度出发，结合苏州市城市化进程中的政策和举措，以苏州工业园区莲花社区和吴淞社区调研对象，通过实地访谈收集了过渡型社区中普遍存在的问题并提出具体的解决措施。

二、“过渡型社区”治理的困境

(一) 社区居民之间缺乏必要的信任

信任在居民的生活中有着不可或缺的作用，在信任的基础上，社区居民来往密切、互帮互助、团结协作，构建起和谐的社区氛围。早期的信任关系主要依托了血缘和地缘关系，但是城市化的日益发展使得人们原有的价值观受到冲击，因此，在“过渡型社区”居民的日常生活中信任有所缺失。

以莲花社区为例，在未形成莲花集中居住社区前，这里的农民分布在斜塘的各个村，在日常生活和劳作中已经形成了一定的信任互助关系。但因为拆迁，原先一个村的农民被拆开分散至不同的小区居住，原先的人际网络被打破，村民面对全新的生活环境无所适从，邻里交往不再密切，对新社区的归属感不强。此外租住在集中居住区的流动人口一般都是个人或者家庭、朋友等极小范围内的搬迁，在新的环境中面临着生活习惯、价值理念、社会关系等方面的转变，小区中流动人口较多，人员结构较为复杂，因此社区居民对治安状况忧心忡忡，居民之间的产生了信任危机。

“这边治安状况很差的，经常有人偷东西。”(莲花七区访谈实录)

“我们这小区住的人乱七八糟，有之前拆迁搬过来的，有外地过来打工的，谁知道他们到底是干什么的呀？”(吴淞社区访谈实录)

(二) 社区规范不健全

我国已经开展了多年的社区建设，但是各项规章制度仍不够健全，这严重制约了城市社区的发展。目前现行的《城市居民委员会组织法》已经实施了二十多年，很多条款无法适应当今形势的需求。而在“过渡型社区”中，社区规范甚至还没有达到《城市居民委员会组织法》的水准，社区发展所必需的各项规章制度还没有建立完善，这使“过渡型社区”社区在发展中常常无章可循。制度的缺失，使得“过渡型社区”居民参与社区事务决策和管理的渠道不畅，严重打消了社区居民参与社区治理的积极性。

(三) 社区关系网络缺乏

中国是一个人情社会，一向注重社会关系网络的建立，提倡助人为乐，重视邻里关系，认同“远亲不如近邻”。但当今外来文化的冲击导致社会价值趋向日趋多元，传统文化在城市社区中的影响力越来越弱，邻里之间互帮互助、亲如一家的现象在“过渡型社区”中已经不再常见。

“我们之前朋友亲戚都住在一个村子里，白天一起干活，晚上吃完饭还一起聊天看电视打牌，现在大家都不住在一起，平时都很少有往来了，跟现在的邻居也就点头之交。”(吴淞社区访谈实录)

社区居民只将社区当作居住地，而并非社会关系网络的中心。这导致“过渡型社区”发展中居民社区参与度较低，不关心社区事务。

我是社区的工作人员，所以我会时刻关注社区的情况，但是我身边的朋友可能对社区的关注就不是很多了，因为对他们来说，这里只是他们住的地方，谈不上有多少感情，所以对社区里面发生的事情也不是特别关心。(吴淞社区访谈实录)

(四) 社区组织化程度不高，社区居民认同感低

目前，“过渡型社区”的居民组织基本为居委会。而居委会在实际的工作中，为了完成上级布置的任务，接受上级的检查，不断的处于写材料、完善材料的状态中，对社区居民的事情不够上心。

在调查中笔者发现有近一半的受访人员不曾参与过公共事务，这说明基层自治组织的自治功能并未有效的发挥。莲花社区所提供的公共生活主要针对老年人和青年人；吴淞社区提供的公共生活主要针对老年人和小朋友，主要的活动形式也较为单一，诸如娱乐活动和体育锻炼等，公共组织的功能并没有得到实质性的发挥。

三、我国“过渡型社区”治理的应对措施

(一) 美国社区治理的经验及启示

1 美国的社区治理经验 在美国，民主思想深入人心，社区治理主要依靠居民自治，政府置顶相关法律、政策规划社区发展，规范社区内成员的行为，由美国住房与城市发展部(HUD)负责具体社区管理事务，此外联邦政府中其他部门也会参与协助。美国社区治理的主体既包括负责社区治理的官方部门，半官方色彩的协助政府进行社区治理的机构，还包括社区组织这样的非官方机构。听证会制度确保政府与社区在社区管理中信息畅通、沟通无阻，社区治理的经费来自于政府的财政基金补贴。

美国的社区管理坚持公民参与的原则，认为“有效的政府需要有意义的公民参与。在规划、土地利用、区域划分，交通，社区服务，经济发展、娱乐、学校、警察与公共安全事务上，广泛的公民参与是绝对必要的”。

2 美国社区治理对我们的启示 我国的社区治理模式与美国类似，即提高公民的参与度，推动社区自治。美国和我国社区发展趋势的相似性,为我们建立社区治理模型提供了理论和实践的思考：首先实行多层主体治理模式，政府逐渐下放权利，鼓励公民自治；其次以经济手段为居民自治提供激励，以缓解经济压力。

(二) 我国过渡型社区治理的主要举措

通过调查，笔者发现，“过渡型社区”已初步具备城市社区的居住方式和组织形态，但复杂的居民构成、淡薄的社区意识以及更加繁琐的社区事务，要求我们在积极探索更为有效的社区治理模式。

1 确立“政府—社会”共赢的社区治理模式 对“过渡型社区”的治理，不能仅依靠政府或社会的其中一方，而应该引进“互惠”概念，加强政府和社会间的互动与合作，建立起互惠关系，从而富国强民。

(1) 政府应该发挥社区治理的主导作用。我国社区建设与治理均由政府主导和推动，因此，社区建设与治理离不开政府，政府需要制定响应的法律法规从宏观角度指导并监督社区治理，并为社区治理提供必要的经费支撑。

(2) 社区自治组织确实做到“自我管理、自我教育、自我约束”，社区公共服务和公共物品由民间组织或其他机构来提供。“过渡型社区”的治理不能将政府与社会隔离，而需形成不可分割的统一体。因而需要架构起联系政府与社会的桥梁——中介组织，充分发挥中介组织的作用，将政府不能的公共服务承接下来，将社区自治组织从冗杂的事务中解脱出来，专心组织和管理社区自治事务；只有充分发挥政府和社区自治组织的力量，才能实现社区的善治，促进社区建设的发展。

2 实现“政府—社会”共赢的社区治理模式的途径 包括转变政府的职能、完善社区自治组织、培育社区中介组织、增强社区参与意识等几个方面。

(1) 转变政府的职能，改进政府工作方式。首先，转变政府职能需要明确各项事务的界限，将本该由社会行使的职能回归社会组织，以完善城市管理体制；其次，“过渡型社区”治理需要将政府工作方式从管理型向服务型转变。农村社区重建中涉及到征地和拆迁问题引起的上访事件较多。管理者的管理方式直接会影响到社区居民及和谐社区的构建，因此政府工作人员要积极的转变工作方式、主动地化解各种矛盾和调节各方利益。

(2) 不断完善社区自治组织，明确社区自治权力。首先要明确社区居委会的地位——“自治法人”。我国《宪法》从法律上承认了社区居委会的自治地位。其次要切实落实社区的各项自治权，强化社区归属感，使其成为真正的自治体。

(3) 积极培育社区中介组织。需要大力宣传推动社区中介组织的建立与发展。社区中介组织的建立可以有效促进社会治理，因而社区居委会则要切实了解社区居民的需求，根据需求指导社区中介组织的活动。

(4) 增强社区参与意识，提高社区居民的参与程度。提高居民的社区意识，首先需要政府放权，让社区居民明确自己是真正的主人。其次政府要做好引导工作，在居民参与意识较低、社区意识不高时，需要及时教育、引导。最后要建立社区参与的利益机制。在农村，村民的参与意识、社区归属感和认同感之所以比城市居民要高，关键在于利益机制。

参考文献:

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