充分发挥地方人大专委会职能的若干思考＊

周 航

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

作为我国地方人大充分发挥职能的重要机构，专委会有着不可替代的作用，但现行法律对于地方人大专委会规定有许多缺漏，使得专委会在实践中面临许多障碍。因此，如何更好地发挥地方人大专委会的作用，是一个值得研究的课题。

一、应明确地方人大专委会的职权

由于《宪法》和《地方组织法》对于地方人大专委会的职权没有明确规定，实践中是通过其名称和与其对口的政府部门来划定其职权范围，这就存在诸如一些地区的机构名称设立不一的弊端。所以，可行的做法是由有关机构来制定明确的专委会职权的细则。对于地方人大专委会工作条例的制定，笔者建议可以采取总分的模式，即先制定总的细则，再制定各个专委会的工作细则。

地方人大专委会一般的工作规则应包括以下几个部分：第一，总纲，包括立法目的、有哪些专委会及一般职权；第二，专委会的组成，包括专委会人员组成、如何选举产生、组成人员必须具备的条件、组成人员的权利以及任职保障等；第三，专委会职权的具体内容，如提出议案、审议人大或其常委会交付的报告、起草与本专委会职权有关的议案等；第四，工作形式，包括具体工作形式、出席人数的规定、表决形式等；第五，专委会的辅助机构，如办公室、信访室等，以及这些机构的职责范围；最后是附则，包括生效日期、适用范围、修改等问题。

然后，再制定各专委会的工作细则，如以法律委员会为例，其内容至少应包括这样几个方面：第一，职权范围；第二，工作方法和原则；第三，工作制度；第四，办事机构的设立；最后是附则。其他专委会的工作细则均可按照此模式设立。在此基础上再来完善专委会的议事规则，以更好地发挥专委会的职能。

二、应厘清地方人大专委会与其他机构的关系

目前，地方人大专委会同人大常委会及行政机关的关系存在诸多不明晰之处，有待厘清。

（一）应厘清地方人大专委会与人大常委会的关系

按照法律的规定，专委会是人民代表大会按照需要设立的工作机构，这就表明专委会不是人大常委会的附属机构。设立专委会的目的在于应对日益复杂的社会分工、减轻人大的工作负担，更好地发挥人大作为代议机关的作用。但在实践中人大常委会经常将专委会作为其附属机构，没有充分尊重专委会的相对独立性，使得其职能的发挥十分有限。

《地方组织法》规定在人大闭会期间，人大常委会对专委会具有领导地位，但这种领导应当理解为工作方向、大政方针的领导及对专委会工作的监督，而不是事无巨细地包办专委会的工作。专委会的“专业咨询者”之地位应当在相对独立的工作环境中才能得以体现，专委会职能的发挥其实也是人大常委会工作积极有效的表现，因为从专委会人员构成来看，各委员会的组成人员有相当多的一部分是常委会的组成人员，这就会使得人大常委会的意志能在专委会中得到较好的体现。另外，专委会在法定的诸如工作报告审议、调研和拟订有关议案时，都不具有独立的职权，都要受到人大或常委会的制约，因为专委会的意见是否具有法律效力取决于权力机关的决议。因此，二者关系的正确定位应当首先符合法律的规定，即“在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”；其次，这种领导应是宏观层面的指导和协调；再次，法律规定应当更加细化，因为现行法律只是规定了常委会对专委会的领导，但如何领导以及二者的关系如何划清却并没有具体的规定。

（二）应厘清地方人大专委会与行政机构的关系

地方人大专委会一般要与其职能相关的政府部门对口开展工作，例如，教育科学文化卫生委员会对口教育局、文化局、卫生局等部门，这是开展工作的需要，毕竟许多事情政府部门更能了解实际情况，第一手资料掌握得也更多，这是其一。其二，人大的决议、决定需要政府加以落实，人大专委会与政府部门对口也能在一定程度上了解执行情况，进而为人大监督政府提供依据。但也会产生负面效果，即一味地依靠政府提供信息难以更好地了解社会的真实情况，因为政府提供的资料有可能失真，而专委会的职责之一就是进行调查研究、提出建议。但由于我国地方人大专委会的组成人员较少以及经费缺乏，因此，专委会自己组织的调查很多时候难以成行。其三，人大的职能之一是监督政府，而人大相当多的信息是由专委会提供的，因为如果人大的监督都依靠被监督机构提供的资料来行使监督职权，其效果是难以保障的，因此，需要强化地方人大专委会的调查研究以及提出建议的职能。

地方人大专委会虽不是一个独立的机构，但是基于我国的现行制度安排，理应发挥更大的作用。在与行政机构的关系上，理应让政府尊重人大专委会，尊重其职权，尊重人民代表的地位。而要做到这些，以下方法可能行之有效。

第一，在地方人大专委会成员的配备上要更加专业性。对于复杂的行政事务的监督若没有很强的专业性是难以应对的，专委会成员如果没有专业背景，许多的监督、质询也就会流于空谈。

第二，应增强地方人大专委会的独立性。目前各地方人大专委会实际主持工作的副主任委员很多都是从政府部门退任的一把手，这对于保证专委会的相对独立性存在不利影响，所以，应当更多地从人大系统内部选拔专委会的负责人，一则能在一定程度上可以利用自身丰富的经验弥补专业性的不足；二则可以使专委会更加超脱于所监督的行政机构。

三、应健全地方人大专委会的运行机制

地方人大专委会职能的充分发挥有赖于自身的建设，因此，完善专委会自身的运行机制是一条可行之路。

（一）应规范地方人大专委会的设置条件以及统一名称

目前，我国地方人大专委会的设置并无统一的条件，一些地方的设置甚至表现出一定的随意性。笔者建议，应当区分必设委员会和可设委员会，必设委员会包括：法律委员会、内务司法委员会、财经委员会、教育科技文化卫生委员会、预算委员会和人事任免委员会等；可设委员会包括：农村经济委员会、民族宗教侨务外事委员会等。

此外，目前我国地方人大专委会的名称也不一致，以与农业农村有关的专委会为例，存在着农业委员会、农村委员会、农业与农村委员会等诸多不同的名称。这些名称明显与行政机构的部门名称十分一致不同，基于维护人大的权威以及便于专委会开展工作和有利于人民群众对人大代表进行联系的需要，统一专委会的称谓是必要的。因此，笔者建议在法律层面明确规定各专委会的名称，例如，将与农业和农村有关的专委会名称统一为“农业与农村委员会”。

（二）应科学配备地方人大专委会的人员

笔者通过调查发现，目前存在的较为普遍的问题是地方人大专委会的组成人员结构亟需优化。

第一，地方人大专委会的副主任委员普遍年龄较大、任期较短，能干完一个任期的都算比较长的，大多是任职三年就退休，这对于专委会工作的开展极为不利，其一是对业务不熟，其二是人员变动过快无法保障工作的连续性。

第二，地方人大专委会中相当一部分为兼职委员，包括专委会的主任委员很多都是兼职，兼职人员过多，无法保证能够集中人力进行调查研究及审议报告，有的专委会会议甚至无法保证有符合法定的人数出席。

第三，地方人大专委会组成人员的知识结构、工作经历不能完全满足工作需要。专门委员会应当突出“专”，否则不足以应对分工日益细化的社会发展要求。所以，优化专委会组成人员对于充分发挥地方人大专委会的职能是大有裨益的。为此，笔者提出这样一些建议：首先，专委会组成人员的专职比例应当提高，如《吉林省人大专委会工作条例》规定专委会的专职委员不低于二分之一，这就值得我们借鉴；其次，专委会的组成人员的年龄结构应当优化，考虑到现实的政治生态，专委会主任委员很多是由政府部门负责人转任的这一情况一时难以改变，可以将专委会实际主持工作的副主任委员硬性规定必须从人大系统内部产生，这可以在一定程度上缓解专委会组成人员专业化不足的问题；再次，应当优化专委会人员的组成，专委会组成人员应当符合工作需要，例如，财经委员会的组成人员应当具有财经专业知识或者有在相关行业的从业经验，再如预算委员会，不仅要熟知预算相关事项，还应是预算法方面的专家。

（三）应完善地方人大专委会的机构设置

目前，我国各地方人大专委会不外乎法律、内务司法、财经、农村、城市环境资源、科教文卫、民族宗教侨务外事、任免委员会等机构，但是一些重要的机构许多地方尚未设立。以湖北省为例，13个市州只有武汉、孝感、恩施设立了法律委员会，而法律委员会对于起草议案、参与立法、进行执法监督有重要作用，法治国家建设不能缺少法律委员会的参与。此外，人大的一项职权是在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。那么，就必须要有相应的监督机制和机构的存在，但是目前我国无论在中央还是地方均无此机构的存在，因此，应当设立监督委员会，虽然专委会中的法律委员会承担了许多监督职责，但这还不够。在监督成为保证法律实施的重要手段时，其工作负担也将越来越重，设立专门的监督机构是势在必行的。设立监督委员会以专司法律监督职责，可以更好地保障法律的实施和本级人大决议、决定的落实。

四、结语

实践表明，在我国法治建设的进程中，专门委员会发挥了越来越重要的作用，尤其是在实行人大代表兼职的政治制度的情况下，人大专委会因为是常设的机构，能够在一定程度上弥补人大会期短的不足。所以，我们应当更加重视人大专委会职能的发挥，创新制度、完善规则，让地方人大专委会在实现国家治理能力和治理体系现代化的征程中发挥更大的作用。

［1］ 秦前红．地方人大监督权［M］．北京：法律出版社，2013．

［2］ 蔡晨风．美国国会助理人员及机构［J］．人大研究，2000（6）：36－37．

［3］ 湖北省宜昌市人大常委会课题组．地方人大专门委员会工作机制研究［J］．人大研究，2014（1）：9－15．

［4］ 周叶中．宪法［M］．北京：高等教育出版社，2011．