政府保障性住房建设与管理的财政思考——以嘉兴市为例

张建华，黄益良

（1.嘉兴学院 南湖学院；2.嘉兴市财政局 经建处，浙江 嘉兴 314001）

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，主要由廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房等组成。保障性住房建设离不开中央、地方各级财政的支持，如何完善财政支持体系，既关系到 “十二五”规划时期我国保障性住房建设任务的顺利完成，也关系到保障性住房制度是否能够有效运行，实现 “经济可持续发展”和 “社会民生公平”的双重战略目标，因此，研究财政如何支持政府保障性住房建设，具有十分重要的现实意义。

“十一五”以来，嘉兴市先后实施了廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、旧住宅小区综合改造等多种形式的住房保障工作，着力改善不同层次住房困难群众的居住问题，多次获得省级住房保障工作先进称号。为了进一步落实中央和省政府有关完善保障性住房建设的文件精神，市政府先后编制了 “十二五”低收入家庭住房保障规划，修订出台了廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房的管理实施细则，惠民政策向社会弱势群体进一步倾斜，住房保障覆盖范围得到不断拓宽。在保障性住房项目建设过程中，市委、市政府对保障性住房项目所需的建设要素给予了重点支持，努力破解各种要素瓶颈制约，坚持资金、土地等要素优先安排原则，确保各项保障性住房建设工程如期开工、按时竣工，全市保障性住房建设方面取得了巨大成就，在拉动全市经济增长、加快城镇化进程、改善人居环境等方面发挥了重要作用。

一、嘉兴市保障性住房的财政补贴方案

当前，嘉兴市已经建立了包括经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房等各类保障性住房在内的住房保障体系，并设立了不同保障性住房的财政补贴方案。

（一）经济适用住房

经济适用住房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的中低收入住房困难家庭的保障性住房。这类中低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购买后购房人拥有有限产权。

目前，嘉兴市经济适用住房分为实物分配与货币补贴两种保障形式。对于货币补贴，以嘉兴市区为例，根据嘉建委相关文件规定，2012年度经济适用住房货币补贴标准为市区建成区1650元／m2；各建制镇1320元／m2。根据 《嘉兴市区经济适用住房管理实施细则》的规定，按每户住房面积为70m2计算，如果采取货币补贴的话，市区建成区每户需财政补贴115500元；建制镇则为92400元。对于实物分配，2012年市区经济适用房销售中心价为2400元／m2。根据市建委测算，市区经济适用房的建设成本 （包括建安成本和土地成本）中心价约5170元／m2，需要的财政补贴达2770元／m2，同样按每户享受70m2的住房保障计算，每户财政补贴达到193900元，与每户的货币补贴115500元相比，实物保障每户需要财政多开支78400元 。①本文嘉兴市一些相关数据均来自于嘉兴市住房保障局。

（二）廉租住房

廉租住房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭居住的一种保障性住房。低收入家庭对廉租住房没有产权和继承权，属于非产权的保障性住房。

当前，嘉兴市廉租住房主要有两种保障形式:一是由政府出资建房后，以低租金租给住房困难户；二是由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们自己到房产市场租赁社会房屋。对于第一种保障模式，廉租住房大多是在商品房建设中配建的，但近两年已经尝试部分廉租住房改配建为购置成品房，即一部分廉租住房是通过政府直接购买小户型商品房的形式取得；对于第二种保障模式，每m2租赁补贴标准由各地政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、市区低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素确定。以市区为例，2012年住房补贴标准:低收入有证困难家庭为13元／m2·月 ；低收入无证困难家庭为12元／m2·月，租金货币补贴按季发放 。

（三）公共租赁住房

公共租赁住房指通过政府或政府委托的机构，按照市场租赁价格向中低收入的住房困难家庭提供的保障性住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。公共租赁住房属于政府或公共机构所有，保障对象是不属于低收入的家庭，但又买不起或租不起商品房，难以通过市场解决住房问题的中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员。

目前，对于低收入困难家庭，嘉兴市公共租赁住房不采用实物配租，而是全部发放公共租赁住房租赁补贴，补贴标准为 （建筑面积）6元／m2·月。最低住房面积保障标准，按每户家庭住房面积计算不低于36m2，同时按人均住房面积计算不低于18m2，最高保障标准为60m2。

二、财政扶持保障性住房建设面临的主要问题

通过各级政府财政的大力支持，嘉兴市保障性住房建设已经取得了一定的成绩。但是，随着中央和省政府保障性住房建设任务的逐年下达和大批在建保障性住房项目的陆续竣工并投入使用，财政在扶持保障性住房建设方面也面临着一些问题。

（一）经济适用住房的制度缺陷

经济适用住房本意是政府拿出部分财政资金来补贴中低收入家庭，解决他们的住房困难问题。按现行制度规定，符合申请条件的住房困难家庭可以以低于市场价格购买经济适用住房的产权，而且只要持有时间达到五年，就可以上市交易转让。从目前的具体实施情况看，“持有时间达到五年就可以上市交易转让”这一当初制度设计的缺陷让它很容易沦为特权房，与商品房的高房价形成的强烈差距也让太多具有抢夺能力的人趋之若鹜，许多并非低收入家庭也通过各种渠道申购经济适用住房，并在五年后上市转让。由于经济适用住房的这一制度缺陷，导致经济适用住房一直供不应求。因此，如果不改变经济适用住房的保障制度，长期依靠投入财政资金来建设经济适用住房，不仅加大了各级政府的财政压力，而且集中建设经济适用住房也容易形成城市贫民区现象，还会割裂房地产市场的正常发育体系。

（二）实物保障的退出机制难以执行

目前，保障性住房退出机制虽然有制度设计，但对于采用实物分配的保障性住房，如经济适用房、实物配租的廉租住房和公共租赁住房，其退出机制至今也仅仅停留在制度设计上，在实际执行过程中，虽然国家和地方的保障性住房相关政策都对实物型保障住房退出管理有明确规定，但受保家庭对保障性住房退出的制度规定往往较为抗拒，许多享受了实物住房保障的中低收入家庭在自身经济条件好转并超过保障标准后也不愿退出实物保障性住房。同时，全市也还没有建立一套完整、有效的收入申报制度及收入核查体系，单纯依靠受保家庭主动如实申报家庭收入变动情况，往往难以达到目的，而入户调查等收入核查方法效率较低，收集到的信息准确度也不高。对受保障的一部分家庭即使通过鉴别已不符合保障标准，但其生活质量仍不高，政府很难以强有力的措施将其强行腾退，强行腾退则易引发新的矛盾。由于实物保障的退出机制难以执行，政府为了解决更多低收入家庭的住房困难问题，只有不断加大财政资金的投入，建设更多的保障性住房，如此循环往复，将对各级政府的财政形成巨大的压力。

（三）集中建设导致入住后管理困难

保障性住房是政府为中低收入住房困难家庭提供其居住的场所，由于入住对象的特殊性，集中建设容易形成贫民区现象，加之这些家庭收入普遍偏低，又出于对政府的依赖心理，因此租金收缴困难、拒交物业管理费等问题层出不穷，在物管、治安等后续管理方面也容易造成诸多矛盾。这些问题的出现必将牵涉各级政府的许多精力，需要政府投入更多的财政资金来加以解决，增加了政府的财政支出压力。

（四）资金来源单一加大了财政压力

保障性住房因其福利性特点，依托市场化融资非常困难，再加上我国当前金融市场不发达，建设保障性住房的资金主要依赖于各级政府的财政投入。近年来，虽然中央、省、市各级财政逐步加大对保障性住房建设的财政支持力度，各县 （市、区）政府也通过财政预算、住房公积金增值收益、土地出让金净收益等渠道，积极落实廉租住房、公共租赁住房的建设资金，但是，一方面随着全市城乡一体化的加快和新居民的不断增加，对保障性住房的需求也将随之增加；另一方面随着房价的不断提高，削弱了中低收入家庭的购买力，使得更多中低收入家庭将加入住房保障的队伍，从而形成大量的保障性住房需求。因此，如果仅靠财政投入这一单一融资形式，将给政府财政形成很大压力。

三、完善嘉兴市保障性住房建设的建议

保障性住房建设的最终目的就是让低收入阶层 “住有所居”，为了达到这一目的，在当前财政资金有限的条件下，各级政府必须改变传统住房保障思路，创新住房保障手段，保证财政以较少的支出取得对中低收入家庭住房保障的全方位覆盖。

（一）逐步改变经济适用住房保障模式

政府做好住房保障的根本目标是解决中低收入家庭的居住问题，并不需要确保这些中低收入困难家庭一定拥有产权房。因此，从本质上讲，经济适用住房不应纳入政府保障性住房的范畴，建议市政府将经济适用住房保障形式从实物分配为主转向货币补贴为主，并逐年提高货币补贴的比例，等条件成熟后完全取消经济适用住房这一保障模式。

前面分析过，按每户住房困难家庭保障面积70m2计算，在财政上，实物分配要比货币补贴多支出7.84万元。因此，在经济适用住房退出保障性住房体系之前，为引导保障对象选择货币补贴，建议政府对现行政策进行微调，按7.84万元为计算上限，适当提高货币补贴标准，同时，提高实物分配房源的销售价格，通过价格杠杆激励符合申请条件的家庭选择货币补贴方式。随着货币补贴比例的不断提高，最终取消实物分配，让市民拿到货币补贴后可以按自己的意向购买商品房。另外，在没有停建经济适用住房以前，部分实物分配的经济适用住房可以由政府投资建设改为政府直接购买存量商品房来解决。无论是采用货币补贴还是政府购买，都能够拉动部分存量商品房的销售，不仅可以减轻各级财政的支出压力，节约无偿划拨的建设用地指标，增加政府建设用地拍卖的数量，而且还可以消化大量的存量商品房，有效激活当前房地产市场，给政府带来可观的税收收入。

（二）廉租住房、公共租赁住房 “改建为买”

目前，政府投资建设的廉租住房和公共租赁住房普遍存在选址越来越偏远、生活设施配套滞后、项目建设期长、报批手续烦琐等许多问题。为了有效解决上述问题，建议政府今后不再直接参与廉租住房和公共租赁住房的建设，而是 “改建为买”。首先，购买空置拆迁安置房。近年来，嘉兴市在推进城市一体化发展过程中，为了解决征地后农民的居住问题，兴建了大量拆迁安置房，但由于种种原因，还有许多拆迁安置房处于空置状态。据不完全统计，目前市本级存量拆迁安置住房约229.54万平方米 （合2.24万套）。如果改建为买，既可完成省政府下达的住房保障目标任务，又消化了大量空置的拆迁房，回笼了前期投入的大量建设资金。其次，委托开发商配建后回购。据不完成统计，截止2012年12月底，市本级已取得土地但尚未开工建设的商品房约有233.68万平方米，其中住宅142.73万平方米、预计可建住宅1.2万套 。对于这些还没有动工建设的商品房开发项目，建议政府委托一家国资公司出面与开发商协商，开发商在该项目开发时，将一定比例的房屋按廉租住房和公共租赁住房标准进行施工建设，建成后在确保开发商一定利润的前提下，由政府进行回购，用作廉租住房和公共租赁住房的房源。

廉租住房、公共租赁住房改建为买还可以节约新增建设用地指标，并缩短廉租住房和公共租赁住房的建设周期，也可以让政府较快地享受保障性用房资产增值收益。同时，也最大限度地解决了集中建设廉租住房和公共租赁住房可能引起的不同收入阶层分区居住、社会产生不和谐的问题。

（三）构建多层次保障性住房建设融资机制

针对当前全市普遍存在的保障性住房建设主要依靠财政资金、来源单一的问题，建议政府必须针对廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等在收益水平、现金流状况等方面存在的差别，构建多层次的保障性住房建设融资机制。对于廉租住房建设，由于租金远低于市场水平，资金回报率低，难以吸引社会资金参与，因此只能依靠政府财政投入；对于公共租赁住房，由于其保障对象范围更广、层次更高，租金水平也与市场水平差距较小，因此要积极创造条件引入市场机制，引导民间资本参与公共租赁住房的建设和运营；［1］对于经济适用住房，由于具有 “产权”并具备完善的销售体制，资金收益有保障，可以摆脱财政支持，完全依赖市场资金运作。具体融资模式包括企业代建和企业投资开发。这两种模式的融资风险主要来自于政府的回购承诺，因此必须通过法律以避免政府信用风险，方能吸引社会资金大规模进入。

（四）改革城市有机更新中征收补偿方式

虽然国务院 《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定 “为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人 （以下称被征收人）给予公平补偿。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。但是，根据嘉兴市目前商品房市场供大于求的局面，为了有效消化当前的存量商品房，保持全市房地产市场的平稳发展，减少房地产市场对土地出让、财政收入的影响，增加房地产行业的税收收入，建议在今后城市的有机更新中，对私人住宅征收时全部实行货币补偿形式。通过政府的货币补偿方式安置:一可以让被征收人购买到自己称心的商品房，二可以消化存量商品房，三可以让政府获得相应的税收收入，达得多赢的局面。当然，在当前商品房价格偏高的情况下，为了鼓励和引导被征收人选择货币补偿，政府可以在现行征收与补偿政策的基础上，提供按揭货款贴息、减免契税、提高货币补偿奖励金额、开发商让利销售等措施来提高货币补偿的吸引力。

（五）积极探索保障性住房建设新模式

为了确保中央政府提出的全面建立保障性住房体系，实现对全体低收入住房困难家庭 “应保尽保”的政府责任，今后全市保障性住房建设的规模将不断扩大。在持续加大财政投入的同时，政府必须积极探索保障性住房建设新模式，引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。当前，保障性住房的情况各有不同，政府也应该针对不同性质，分别采用不同的建设模式:对于经济适用住房，今后应该逐步停止实物建设，以货币补贴为主。对于廉租住房和公共租赁住房，由于廉租房房租低，不可能由市场自行提供，必须由政府提供，但引导、拉动民间资金参与建设仍是必要和可能的。建议廉租住房可以通过以下模式来建设:模式一，政府与投资机构合作，通过建设—转让 （BT）模式提供廉租房；模式二，政府按揭，主要是由政府提供一块土地，通过公开招标寻找开发商，由开发商向银行融资建设，建设完成后由政府通过按揭方式全部购回。与廉租房相比，公共租赁住房的房租相对较高，且征收稳定，它的建设成本可以通过房租部分收回，如果政府再给予适当补贴或政策优惠条件，经营者则可以通过对其建成后的经营管理，收回成本并获得一定的利润。建议对于公共租赁住房，可以借鉴政府与投资机构合作的模式，采用BOT模式提供。BOT这种模式的基本思路是，由政府授权项目公司对项目进行建设和经营管理，项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利润，最后，根据协议将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。［2］

［1］巴曙松，王志峰.奖金来源、制度变革与国际经验借鉴:源自公共廉租住房 ［J］.全球化与中国，2010（3）:80-85.

［2］赵沛楠.政府不能包揽保障房建设 ［J］.中国投资，2011（7）:57-59.