邻避冲突化解中的政治吸纳与制度嵌入*

郭竹馨

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620)

邻避效应是19世纪60年代工业化进程的产物，它是地方民众以自利的诉求，强烈反对任何有污染威胁的设施修建在临近地区的社会现象。随着我国城市化进程的推进，越来越多的城市见证由垃圾场、高速公路、殡仪馆等公益性邻避设施的修建所引发的、设施周边居民基于邻避情结而阻挠修建的抗争。从公共政策的角度看，公益性邻避设施往往为整片地区、甚至整座城市提供市民所需的公共服务，政府是其主导者，因而邻避决策具备公共决策的属性。除去邻避设施本身带来的利益不均分配原因，利益受损的居民方剥夺感会基于邻避决策及其过程中的问题而上升，坚定与地方政府的抗争。因此，该层面上的邻避冲突，本质是由邻避设施与邻避决策双重因素影响下的集体行动。

一、从邻避决策到邻避冲突

从我国近年发生的邻避冲突来看，邻避决策往往成为利益受损居民的众矢之的。

首先，邻避决策缺乏合法性是妨碍邻避冲突化解的外部因素。作为狭义层面政治的主体，现代政府需要首先获得合法性，在这个前提下再行使人民委托之权力，维护包括自由、平等、公正等价值原则在内的公共利益。而政府过程往往与政策紧密相连，它是政府对社会的影响的动态过程。尤其在民主化浪潮之下，多元主体的权利意识同参与意识的觉醒，推动着现实的政策过程与参与式政府过程逐渐吻合。因而，合法性之于公共政策领域的观点，旨在关怀政府如何获取权威，使政策在决策权与多元主体的参与权的平衡秩序中得以创始、制定并实施。基于此，合法性延伸至公共政策领域并用来说明邻避决策的现状成为可能。作为一项公共政策，邻避决策不仅是垃圾治理的行动方案，还是串联治理意图、细化治理行动规划并实施计划各环节的机制。然而，无论是议题创始还是政策实施阶段，邻避决策缺乏由公共舆论汇集而成的诉求意愿，这就导致公民怀疑满足公共利益是邻避决策出发点的意图。

其次，从议题创始阶段来看，邻避决策遵循“自上而下”的决策方式，议题由精英层流出。例如，中央政府于2012年颁布《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，提出了上海市垃圾焚烧处置比率要达到无害化处理的48%。上海市随后出台《上海市2012—2014年环境保护和建设三年行动计划》，将这48%的处理量按区划分配，不能达标的区需要修建垃圾处置设施。然而，媒体、社会中介组织、居民团体均未参与其中，公众并未被吸引至城市“垃圾围城”的困境而形成治理的公共舆论。换言之，议题的创制权力依旧集中于政府，利益相关的居民等群体被排斥在政策创始阶段外。随着公众权利意识的激增，政府虽然积极采取行动以提供满足公众需求的服务，但却很容易使邻避设施临近居民产生公共利益是邻避决策出发点的怀疑。这即是邻避决策创始缺乏一个相对普遍的理解与认同，政策正当性则在政策过程的起始环节缺乏一个良好的社会舆论氛围。

再次，从政策实施阶段来看，地方政府的过度自由裁量削弱了政策合法性。由于完备的政策实施条件只存在于理想状态，政策实施实际是融合政治与行政的重要环节。因此，地方政府会为贯彻政策而选取集中控制与自由裁量间点作平衡。现实中，地方政府会受知识技术、自身利益等因素限制而调整规则，以提升政策实施有效性。这就往往因政策实施的灵活性引发其合法性危机。放置邻避决策的语境下，地方政府的过度灵活操作弱化了环境影响评价机制(以下简称环评机制)的功能，从而大大降低了规则设计中的多元主体参与的程度。环评机制是链接公民参与同环境保护的机制。通过制度设计，环评机制旨在吸纳利益相关者到决策实施环节之中，汇集各方诉求与意见，不断纠偏公共政策，从而完善公共政策。反之，这个过程恰好证明了政策合法性的存在。根据我国《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，建设项目从审批通过并确认环评机构到环评报告经由环保行政部门审批通过，一共有四个公民参与旁听与讨论的环节。然而，事实上，环评机制的公民参与环节在落实时被简化甚至省略，所以，邻避决策中政府与居民仍缺乏实质性互动。这样一来，环评机制的运作缺乏操作的透明性，使得公民参与决策的活动受到限制，导致最重要的一个公民参与邻避决策的机制形同虚设。

二、邻避冲突的化解困境

在邻避决策的影响之下，邻避冲突发生。从其发生路径来看，邻避冲突中居民的情绪化表现招致地方政府采取“非邻避化”处置方式压制。这即是邻避冲突的困境——集体行动被“稳定至上”的思路所压倒，只求表面稳定而非化解冲突。随着权利意识和发达的信息传播下专业知识的增加，居民未必不会再来一次更加剧烈的抗争。所以，邻避冲突的化解困境正在构成一种新的和谐社会的隐患。

首先，社会抗争的非理性。理性的邻避诉求是区域性的邻避冲突化解的经验积累，通常是基于公民社会责任感之上，设施临近居民与政府或设施运营企业达成如邻避经济赔偿、物质回馈、邻避风险保障以及邻避设施后期监管等协定。即邻避冲突的完满化解意味着是政府与居民双方妥协下的利益分配调整方案的达成。但是，从国内情况看，邻避诉求的内涵截然不同。国内发生的邻避冲突都具有一个相同的表现，居民往往由于官方渠道下关于邻避决策的信息缺失而制谣传谣。之所以强调理性缺失带来困境，是因为集体行动在缺乏组织能力时，情感性因素往往会主宰集体行动的发展。而这又会演化成难以控制的暴力事件甚至社会运动，危害社会稳定。

其次，政府处置方式的“非邻避化”。所谓“非邻避化”，是指政府不承认邻避冲突的邻避性而以处置群体性事件的方式，压制冲突。如国内地方政府均以停止垃圾场的修建回应居民的情绪性诉求，从而实现居民停止抗争的目的。而国外的经验表明，政府需要通过完善邻避设施的选址决策过程、提升与居民协商的策略性技术，疏导临近居民，化解邻避冲突。

在国内地方政府看来，邻避冲突是长期以来官民信任缺失的情绪性发泄。根据前人的研究，邻避情结影响邻避冲突发生，它不是单纯的居民自利动机与情绪性发泄的产物，而是在利益分配不均前提下，公民权利意识激增催生的对公共服务缺陷修正的客观要求。邻避冲突应该被看作城市化进程中的常态问题。相反，国内地方政府虽然试图通过协商式对话以平息居民众怒，但仅停留在危机公关层面，而未直视邻避冲突问题的本质。实际上，这种问题在我国城市化进程中早已出现，比如城市拆迁引发的钉子户抗争，教育资源分配不均造成的“高考移民”现象，问题的实质均指向多重因素影响下的利益分配问题。问题的解决最终往往沿着“怕乱求稳”的思路展开，政府越是压制，反抗反弹的越剧烈，甚至会引发暴力冲突。因而，政府被居民义愤的情绪表象蒙蔽，进入信任差距的窠臼，这势必使得常态问题进入死胡同。由此，政府带有“维稳”立场的“邻避冲突”化解方式，只是暂时缓解了居民的不满情绪，维持了表面上稳定的社会秩序，但邻避问题的搁置实际上为城市化的深入与和谐社会的构建埋下隐患。

再次，在居民非理性化的抗争与政府非邻避化的处置互相作用下，邻避冲突暴露了公民参与能力、公民精神的孱弱，反过来，这又加剧了情绪因素诱使冲突双方偏离目标逻辑的程度，使得邻避冲突越发铤而走险，乃至邻避冲突在化解层面徘徊不前。

从政治学的角度看，冲突的背后是权力之间的制衡。权力存在于不同维度，邻避冲突是双方在决策层面运用权力开展的活动。政府为提升公共福祉会要求公民自觉履行义务。同样，伴随着权利意识的觉醒，公民同样可以走上街头以保护环境、维护公民合法健康财产权的口号回应政府的决定，并施加影响。在这过程中，政府与社会均受到了情感以及文化因素的激励，这是无法与利害关系的动机相剥离的。然而，我国目前发生的邻避冲突中，情感因素却往往遮掩了问题的本质。也就是说，利害关系趋势下的冲突却最终会演化成一种纯粹的情绪发泄。与此同时，不分情况的借鉴前例令地方政府惯于采取强制态度，迅速压制冲突以避免公民发泄情绪带来的社会震动。如此，本是维权动机的冲突竟向泄愤性事件的方向偏离，这显然使邻避治理成了空中楼阁。其原因有二，一是公共领域内尚未形成具备现代公民德性的稳定群体;二是“数据鸿沟”为公民参与设置了客观屏障。具有公民德行的公民不仅是一个经营自身事务的“细民”，而且是以国家和社会利益为重，关心国计民生的理想公民、有德之人。我国邻避冲突中的居民已能在权利意识的驱使下对自己认为不公或是奢侈的公共措施提出反对。但是，垃圾焚烧厂、PX项目之类涉及大量专业知识的公共决策，公民参与受制于目前的政府信息公开程度，往往流于形式，质量不高。

三、吸纳与嵌入:邻避冲突的困境超越

邻避冲突的化解困境主要在于两个原因:第一，非理性的邻避诉求主导了邻避冲突，致使偏离轨道发展;第二，政府“非邻避化”的处置方式，既激化了居民的不满情绪，又搁置了邻避问题，使其滞留于冲突而未能进入邻避治理环节。如何化解邻避冲突则是亟待解决的问题。笔者认为，借鉴政治吸纳与嵌入主义是取得邻避冲突化解的突破口。

首先，政治制度吸纳邻避冲突。“吸纳”原是管理学理论中的概念，是指企业在战略管理中，在对外部知识获取与消化的基础上，将外部知识与企业原有知识有效整合和利用的一系列组织管理和过程。而所谓政治吸纳，通常是指政治体系对社会变迁过程中新兴利益群体的权力诉求和参与行动的纳入与整合过程，吸纳的本质是实现多元主体的参与政治，吸纳的价值取决于动词的主语与宾语之间关系的属性。放到国内政治的语境下，吸纳是党领导下的政府在现代化进程中保持政治稳定，使体制外多元政治参与诉求有序释放的选择。集体行动作为一种体制外的政治行为，其目的显然是希望实现某种社会变迁的目标。邻避冲突即是受损居民渴望更为公正的利益分配诉求下的行为。而受现有政治开放程度、公民政治实践经验、公民责任感等限制，政治吸纳集体行动的选择是增进居民诉求进入体制内，并影响邻避决策的切入点。

其次，邻避冲突的嵌入式行动。所谓嵌入，源自于波兰尼对经济与社会之间关系的洞察，是指由市场组成的经济体系是从属于政治、宗教和社会关系而存在的现实。此概念是为了批判传统自由主义认为的社会从属于市场的常规理论。市场只不过是经济生活中的附属品，必须依赖于信任、相互理解和法律等社会对契约的强制执行。而经济制度更是浸没在普遍的社会关系中的，受到社会权威的控制和规制。借用嵌入的概念，是为强调集体行动始终是受制于国家社会关系而又自发形成的，集体行动的演化也会受到国家社会关系的控制。一方面，从集体行动的必备条件来看，中介组织的参与有助于实现组织力的达成，因为它所拥有的资源、目标等均将增强集体行动的有效动员，有助于实现群体利益的达成，从而促成一次成功的集体行动。而如果一个集体行动组织能力不足，其发展方向由情绪性因素主导的可能大大增加。缺乏发育良好的社会中介组织链接国家与社会，是我国当下的政治社会环境，而且事实上，它确实是邻避冲突的参与者未能形成明晰的理性诉求的结构性因素。另一方面，国家属性也迫使集体行动参与者从现实出发，考虑行动策略的有效性。在西方国家，立宪主义下的国家统治同公民社会的制衡力量早已形成。即便如此，也出现了社会运动的制度化现象，比如英美国家对于工会领导下的工人罢工运动合法化。我国目前的政治开放程度等均迫使集体行动的参与者，尤其是积极的组织者们，要选择接近体制内渠道的路径，以寻求表达诉求的机会。

再次，现实中的一些政府尝试已经表明，政治制度吸纳邻避冲突与邻避冲突嵌入行动的两相结合已逐渐浮出理论的构想层面而见诸实践。如在上海松江发生的垃圾场抗议事件中，积极业主代表曾经在发起集体“散步”前，私下主动与区政府取得联系并与相关领导协商，保证居民以理性方式抗争。政府方则回报式的答应提前安排医护人员及设备，以防止现场集体抗议中出现不测。并且答应在集体散步完成后，与居民代表面对面听取居民代表的意见建议，协商邻避设施的相关事宜。除此之外，区政府在邻避冲突结束后，低调地呈现了回应居民的合理诉求的积极态度，这可能是政府主导下的邻避治理的开端。在集体“散步”以小部分参与者同警察发生冲突的方式收场后，区政府邀请并陪同居民代表参观了垃圾场的运作车间。参观时，由厂区技术与管理人员向居民代表介绍垃圾处置的相关专业知识，尤其是对居民提出的质疑一一作答。并且，政府通过让居民亲历现场，见证计划中的垃圾场焚烧线并未修建，从而消除坊间的“垃圾焚烧线已暗地里上马运行”的谣言。事后，由居民代表撰写的参观报告出现在了业主论坛内专门设置的板块中。政治对集体行动的吸纳与集体行动的嵌入政治，是目前的国家社会关系下，集体行动参与者寻求利益诉求的表达与实现的具有创意的突破。

四、结语

邻避冲突的化解困境在于政府与邻避冲突参与居民间双方的隔阂。由于居民诉求的非理性，使得集体行动沿着区域性经验下的轨道发展。这当然是受现实政治社会条件的限制所迫，但也不排除文化惯性的影响。“把事情闹大”的观念依旧在一部分参与邻避冲突的居民身上表现出来，无法将不满情绪转化为理性的邻避型诉求，这无疑是干扰地方政府判断的内部原因。与此同时，在社会转型时期，地方政府依旧坚守社会冲突处置“怕乱求稳”的老路子，而回避邻避设施的内核——利益分配不均问题，这无疑是在加剧居民怨愤情绪。邻避冲突若总是在信任差距等现象层面的问题上纠缠，是无益于将冲突化解转化为社会问题的治理的。邻避冲突后的政府与居民互动可以被看作是超越邻避冲突困境的尝试与突破。集体行动的嵌入并不符合传统社会运动理论关于集体行动的定位，即它应是一种制度外的政治行为。笔者认为，在当下政治社会条件下，邻避冲突如果被定位在官民信任差距而导致的社会冲突，这样只会将一个城市化进程中的常态问题意识形态化，将其引向更为捉摸不定的僵死局面，从而无益于邻避冲突的化解。相反，如果政府能正确认识当下的社会政治关系，主动转变邻避冲突的化解思路，吸纳草根精英，鼓励公众嵌入式地开展集体行动，从而引导邻避治理步入正轨，才能从根本上解决邻避设施带来的利益不均衡分配问题。个案的经验是否能够推广成为一种模式，这还需要大量严密的论证与实践的操作，但这应该会是目前政府主导的社会下，邻避冲突困境化解的一种可能。

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