警察权异化问题研究

王星元

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

警察权异化问题研究

王星元

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

警察权异化是警察权运行的一种非正常状态，在警察权的权利本体和运行过程中都有所表现。警察权异化最大的危害在于能够导致警察机关的腐败。警察权异化现象的出现既有内部原因，也有外部原因。规制警察权异化应本着法律准绳、权限适当以及区别对待的原则，按照先加强警察队伍建设、再分割警察权力、最终建立对警察权行使的监督机制这样一个过程来进行。

警察权；权力异化；成因

一、引言

警察权的运行与公民权的保障是相辅相成的，后者是前者的目的所在，两者相互促进。在实践中，警察权的扩张对公民权的保障提出了挑战，在权力扩张过程中，极易出现警察权异化的问题。警察权的异化会导致国家公权力处于失范的状态，从而影响警察权的法治化。警察权的异化问题是当前理论界和实务界比较关注的问题，警察权的异化体现了警察权运行的非正常状态，而导致警察权异化的原因是多种多样的，但是制度原因是警察权异化的根本性原因。笔者以警察权异化的基础理论和警察权异化的规制为主题进行探讨。

二、警察权异化概述

（一）警察权异化的概念

从语义解释的角度出发，异化体现了一种非正常状态，即偏离了应当运行的轨迹。权力是政治力量的体现，“应该是全体成员共同拥有，共同行使，”［1］而公权力是国家开展一系列职能活动的前提，公权力异化是指公权力的行使偏离了既设的服务公共利益的目标。警察权是公权力的代表，因而警察权异化强调“警察权的运行脱离了其设定的初衷，向另外的方向甚至相反方向发展”。［2］警察权的异化并不等同于警察权的扩张，后者并没有超越权力行使的界限，或者违背警察权运行的目的。警察权的异化恰恰反映了权力运行的非正常状态，偏离了警察权运行的预设轨迹。

（二）警察权异化的表现

警察权的本质为行政权，在权力运行过程中，警察权与公民权的博弈过程体现了警察权运行的良莠，而异化恰恰是“莠”的体现。笔者认为，警察权异化表现在如下两个方面：

1.警察权权力本体的异化

警察权本体的异化强调警察权的预设之初出于立法等原因出现偏离最初创设权力的本意或者背离行政权的本质。行政权权力本体的异化与警察权的定位密不可分，事实上，理论界曾就警察权的定位进行过争论，立法也没有就警察权定位问题做出明确的规定。警察权具有行政权的特性，同时兼具司法权的某种特质，恰恰由于定位的不明确，进一步导致了警察权的异化。换言之，本应扮演行政权单一角色的警察机关也在行使司法权的部分权能。具体来说，警察权中的刑事警察权具有浓厚的司法权特征，刑事警察权是警察权与公民权激烈对抗的表现，在现代法治原则下，警察机关对公民采取拘留、逮捕等强制措施时需要经过法院的批准。在实践中，恰恰由于警察权的定位不明确，才导致警察权在本体上出现异化，本应由司法权主张的职能被警察权予以主张，限制或者剥夺了公民的基本权利。因此，可以说警察权本体的异化使得警察权在创设之初便被贴上了异化的标签，因为体制等因素的影响，警察权本体的异化不可能单靠警察机关单方改变而抹去异化。

2.警察权运行过程的异化

警察权与公民权的博弈体现了公共利益与个人利益的取舍，代表了强制与自由的对抗。当然，警察权的运行应当促使警察权与公民权实现正和博弈，换言之，应当同时推进警察权的扩张与公民权的发展。有鉴于此，警察权运行过程的异化表现为两个方面：一是以牺牲公民权的发展来实现警察权的扩张，这是警察权运行过程异化的通常表现。在实践中，最为常见的例子是公民在警察机关办事难的问题，公民为了户口或者开具证明等问题到警察机关后往往需要折腾多次才能办成。二是警察权与公民权都出现负和发展的情形。从内部来看，警察权被某些个人操纵，成为其个人获取不当利益的工具；从外部来看，警察机关以外的人员借用警察权谋取私利，侵害其他公民的合法权益。当然，除此之外，在实践中，会出现为了实现公民的某种私利而浪费警察权的现象，例如借用警力维持某商业活动的秩序，这样同样会导致警察权异化。

（三）警察权异化的危害

警察权具有行政权的属性，“绝对的权力导致绝对的腐败，”［3］因而警察权异化危害后果的直接表现是警察机关的腐败。具体来看，警察权的异化不仅败坏了警察机关的党风，而且给行政机关造成了负面的影响，影响了和谐干群关系的实现，同时影响社会经济的有序发展。警察权运行的合法性与警察机关的业务能力密切相关，一旦警察机关不能有效地传达决策，那么警察机关的行政相对人便失去了对警察机关的信任，而支持率的消减必然导致警察权运行合法性的流失。

二、警察权异化的成因分析

之所以造成警察权异化的现象，既有警察权制度本身的原因，也有警察权运行保障制度的外部原因。

（一）警察权异化的内部原因

1.对警察权定位不准

对警察权的定位容易出现两种极端，分别是权力范围的过分扩张与过分紧缩。第一种极端不难理解，即认为由于警察承担对社会事务的管理职责，警察权应该渗透到社会生活的方方面面，这种定位无疑是公权力对私权利的极度干涉。在现代法治社会中，虽然难以出现对此种定位方式的认同，但是警察权不适当地干涉公民私人生活的现象也从未消失，警察权的异化在此情况下难以避免。第二种极端表现为警察职业群体不产生社会财富，因而警察应该越少越好。这种定位方式并未考虑到警察执法活动所产生的间接社会价值，如果因此而减少对警察工作的财政投入，就会迫使警察利用权力来维持自身生存所需，出现“以罚养警”现象。

2.警察权运行机制存在问题

警察机关内的执法者是警察权的行使主体，警察权的整个运行过程都是由执法者所操作的。在现实中存在因部分执法者素质不高而导致警察权滥用的情况，这是警察权异化一个不可忽视的原因。虽然警察权的核心是行政权，但其工作必定会涉及司法事务，无论是否承认警察权包括司法权能都是认可这一事实的。而另一个不可否认的事实是，警察职业群体的入职门槛儿通常低于纯粹的司法职业群体，部分执法者出于思维观念落后等原因致使其执法水平低下，进而导致警察权难以得到良性运行。

3.警察权作为权力本身的扩张性

警察权的行使内容表现为对某一社会事务进行管理与控制，警察权的行使者享有的是一种支配性的权力。从人的常规心理来看，能够行使支配性权力的人，往往会形成一种优越感，这种优越感会刺激其进一步扩大自己的支配范围。“这就使得警察权作为一种垄断性的社会控制资源，具有一种内在的扩张性。”［4］同时，法律赋予了警察一定的自由裁量权，该裁量权也未像法官的自由裁量权一样受到严格约束，这些都会导致警察权的扩张，进而推动了警察权的异化过程。

（二）警察权异化的外部原因分析

缺乏监督的权力必然无法健康运行，警察权的异化除其内部原因外，还有外部原因的作用，外部原因概言之，是对警察权缺乏有效的监督。对警察权的监督可以分为民众监督和机关监督。警察权受到民众的监督本是理所应当的，然而警察权自身的控制性和支配性使执法者与民众之间形成了一种事实上的不平等关系，这让民众对警察权的监督形同虚设。机关监督又分为制衡监督和领导监督，前者体现为不同公权力机关以权力制衡为基础的监督，如果权力制衡关系并未建立起来，就无法有效发挥制衡监督的作用。后者的领导监督体现为上级对下级的监督，这种监督的力度是极具保障性的，但是如果监督未形成制度化，也难以使监督充分落到实处。比如，未形成制度化的监督常忽视事前与事中的监督，只有在问题出现后才追究相关人员的责任，如此监督对警察权异化的规制其作用程度是极为有限的。

三、规制警察权异化的几点思考

（一）规制警察权异化的原则

规制警察权异化应当秉持下列几项原则：

1.法律准绳原则

国家的一切政治生活必须依照法律进行，这是法治国家的基本要求。警察作为国家的执法者，其活动更应严格依法进行。以法律为准绳致力于在法律中明确规定警察在执法过程中的权利与义务，警察的执法活动不能逾越法律的规定。特别是针对程序性事项，制定明确、严谨的条款，警察工作必须按照既定流程及方式开展，在违反规定时，必须承担相应的法律责任。

2.权限适当原则

警察权的设定应有一个合理的范围，通常认为，警察权的范围应以维持公共秩序的必要为界限，超出维持公共秩序必要的部分，警察权都不应该渗透进去。质言之，警察权不能任意干涉公民的私权利。当然，警察权与公民私权利之间也存在一种制衡关系，公民享有私权利以不损害公共利益为前提，当公民享有私权利损害到他人或社会利益时，警察权便应当介入。

3.区别对待原则

该原则体现了警察权行使的效益性，对于不同的社会事务，警察机关应以不同的投入来对待。如果本末倒置，则会造成警察权资源的浪费，这种浪费也可以视作一种特殊形式的警察权异化。

（二）规制警察权异化的路径

规制警察权异化虽是需要迫切施行的工作，但具体操作起来无法一蹴而就，彻底解决警察权异化的问题还需要体制上的变革。因此，规制警察权异化应以一个渐进性的路径来进行。

1.加强警察队伍建设

在短期内尚无法通过体制性的变革实现规制警察权的异化，现阶段应考虑的是如何在现存体制内进行适度的改变，这种改变虽不彻底，但仍对警察权异化问题产生一定的抑制作用。短期内的适度改变应主要着眼于警察权内部运行机制的整体水平提升，具体而言就是加强警察队伍建设。首先，应提高警察职业群体的入职门槛儿，在正式进行警察工作前，对从警人员进行系统考核，甚至是设置职业资格考试。其次，对警察队伍的思想政治教育工作要落到实处，忌讳空洞的说教。现实中部分警察滥用警察权有一个思维观念落后的因素在作祟，认为自己在执法过程中的地位居于高处，思想政治教育工作就应以改变这种思维观念为重要内容。第三，需不断提高警察队伍的技能素质。技能素质是从警人员的立身之本，只有不断提升警察队伍的技能素质，警察权才会得以良性运行。第四，建立警察队伍的权责统一制度，对于警察的违法行为必须严格按照法律规定追究责任。

2.分割警察权力

在理论界之所以会出现警察权是否包括司法权能的争论，是因为警察权确实指向了一部分司法事务。其实，只要将警察权中的行政权能和司法权能进行分割，这种争论便不会存在了。在许多西方国家，警察是分为行政警察与司法警察的，前者从事治安管理等社会行政事务，后者从事刑事侦查等司法程序事务。二者的明确区分使各自的职责范围得到了限定，二者只能在属于自己管理权限的事务中发挥作用。这是对警察权力所进行的内部分割，除此之外，还应进行外部分割。具体而言，现阶段一部分仍由警察负责的行政事务应换由非警察机关来负责。通过对警察权力进行内部和外部的分割，使警察权的行使范围得以明确限定，这是在不断加强警察队伍建设基础上进行的中期工作。当然，分割警察权力并未对现存体制进行彻底性的变革，接下来尚需进行长期性的工作。

3.建立对警察权行使的监督机制

对警察权行使的监督机制的建立涉及体制性变革，在不同种类的监督里都要有所作为。

首先，对于民众监督，要建立警察权与公民权利之间事实上的平等关系。行使警察权不能将自身置于高于公民权利的位置上，要让民众在对警察权进行监督时并不会产生额外的负担。在表达渠道上，确保媒体不承担不适当的责任，使民众能够有效利用媒体，实现舆论的监督作用。在权利维护上，完善行政复议和行政诉讼等程序性制度，使民众的利益诉求得到保障。

其次，对于制衡监督，要建立能够制衡警察权行使的权力格局。目前我国警察机关的权力过大，突出表现为从中央到地方的政法委组织、公安机关的第一领导人往往同时兼任政法委的第一副书记，地位高于同级别的法院和检察院。由于法院和检察院与公安机关在业务上的紧密联系性，使法院和检察院成为能够制衡警察权最重要的机关。因此，改革不科学的体制便显得尤为重要。在具体操作时，应着力将警察权所涉及的部分事务置于司法审查的过程中。

再次，对于领导监督，尝试设立专门的警察权监督机关。我国现有的领导监督体制主要是上级对下级的监督，却没有形成制度化、常态化。形成制度化的领导监督可以尝试设立专门的警察权监督机关，该机关专职负责监督和检察警察执法活动中的违法违纪行为。这种体制在国外多有确立，并取得了良好的成效。

［1］〔美〕丹尼斯·朗著，陆震纶、郑明哲译..权力论［M］.北京：中国社会科学出版社，2001.

［2］戴安良.制度建设与遏制警察权异化［J］.湖北警官学院学报，2012，（4）.

［3］孔凡河.行政权力异化的制度成因及治理路径［J］.广东行政学院学报，2012，（5）.

［4］王国清.规制警察权异化的理论分析［D］.湘潭大学，2008.

（责任编辑：孙秀娟）

D613.1

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1671-0541（2014）05-0024-04

2014-07-27

王星元（1981-），男，吉林长春人，吉林警察学院治安系讲师，法学硕士，主要研究方向：警察行政法学。