论公安政策学的学科构建

谢子传

（福建警察学院，福建 福州 350007）

论公安政策学的学科构建

谢子传

（福建警察学院，福建 福州 350007）

构建公安政策学学科，是公安学学科丰富和发展的需要，是公安管理专业建设和发展的需要，是公安政策实践科学化的需要。公安政策学是以公安政策作为研究对象的科学。公安政策是指特定的政策主体制定的用于指导和规范公安工作的行动准则和行动方案的总和。它有多种表现形式，既有一般公共政策的共同属性，也有自己的特殊属性，如鲜明的政治性、突出的时效性、攸关的利益性和武力的强制性。公安政策学作为一门学科尚未建立，所以有关公安政策的理论成果十分鲜见，对公安政策实践的理论指导作用也十分有限，从而造成公安政策在实践上疲于应付的局面。构建公安政策学学科体系，可以从基础理论、过程理论和实证研究三大方面着手。

公安政策；公安政策学；学科；理论体系

公安机关是政府的一个组成部门，从这个角度来说，公安政策是公共政策的一个组成部分。因此，根据“普遍性寓于特殊性之中”的马克思主义哲学原理，公安政策具有公共政策的普遍特征，有关公共政策的基本原理和基本规范适用于公安政策，但公安政策也有自己的特殊性，必须进行专门的研究。构建公安政策学学科，是公安学学科丰富和发展的需要，是公安管理专业建设和发展的需要，是公安政策实践对政策科学化的需要。

一、公安政策的含义、表现形式及其特殊属性

（一）公安政策的含义

什么是公安政策？目前我国学术界对这一概念的界定并不多见。较早的观点见于陈合权、徐红川主编的中国人民公安大学出版社2006年出版的《公安学基础理论》，他们认为：“公安政策是党和国家的意志在公安工作中的体现，是党和国家为实现公安工作任务而规定的指导公安工作的政治原则和指导性方针。”从宏观的、政治的层面来说，这一界定是正确的。我国的公安政策是在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的指导下，对长期的公安工作实践进行总结、提炼的基础上形成的，反映党和国家的意志。一方面，公安政策具有鲜明的阶级性，它代表、体现和维护工人阶级与广大人民群众的根本利益，明确公安工作中必须坚持的政治立场、观点和方法，对巩固人民民主专政的国家政权和维护社会稳定至关重要；另一方面，它具有广泛的社会性，在调节社会冲突、保护人民群众生命财产安全以及协调各种各样的社会关系中发挥着重要的作用。但是，这种界定明显过于简单，它无法全面涵盖公安工作实践中大大小小、方方面面的的政策。

对公安政策概念较有见地的一个界定是中国人民公安大学的王庆锋、肖佳，他们从美籍加拿大学者戴维·伊斯顿提出的“公共政策是对全社会价值做权威性分配”的观点出发，认为公安政策“主要是指公安权力机关经由政治过程所选择和制定的解决公安问题、达成公安目标、以实现公安利益的方案。这一方案包括从公安政策制定到公安政策绩效产生这一完整的过程”。这个界定虽可以把公安政策的所有表现形式涵盖在内，但笔者认为其中关于“实现公安利益”的表述过于狭隘。因为公安政策的目的是一个多层次的目标体系，它不仅仅服务于、服从于公安利益，也要服务于、服从于党和国家的利益，服务于、服从于经济发展利益等。

实际上，从政策科学的角度而言，通俗地讲，公安政策就是指特定的政策主体制定的用于指导和规范公安工作的行动准则和行动方案的总和。具体而言，首先，从公安政策主体的角度考察，公安政策的制定者是特定的，即县级以上各级党委、政府和公安机关。一般而言，宏观的、重大的公安政策是由党和国家制定的。公安政策由党提出来，作为体现党的意志的公安政策经过法定程序被国家机关认可，就成为国家（政府）的公安政策，体现国家（政府）意志，通过法律、法规等形式公布实施。微观的、具体的公安政策则是由县级以上地方党委、政府和公安机关制定的。这一层面的公安政策一般是对党和国家公安政策的具体化和流程化，是根据地方实际制定的公安工作行动准则。其次，从公安政策的内容角度考察，公安政策一般以指引、规定公安工作为基本内容，与公安机关履行的职责相关。因此，那些由党和国家（政府）制定，在内容上与公安机关职责无关的政策就不是公安政策。再次，从公安政策执行的角度考察，公安政策通常是由公安机关及其人民警察来执行的。虽然从执行党和国家公安政策的角度而言地方党委、政府也是执行者，但是从对公安政策的客体发生直接作用的角度而言地方党委、政府只是间接的执行者，直接的执行者还是那些直接面对政策客体的公安机关及其人民警察。

（二）公安政策的表现形式

从我国的实际情况来看，公安政策主要通过以下形式表现出来：

1.中国共产党制定的公安政策。即中国共产党作为执政党经过党的代表大会、中央全会和中央政治局会议等制定的公安政策，如1991年中共中央做出《关于加强公安工作的决定》（中发［1991］19号文件）和2003年中共中央做出的 《关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发［2003］13号文件）。

2.人民代表大会的立法。即全国人民代表大会和县级以上地方人民代表大会做出的有关公安机关和公安工作的决议和命令，或者应当由公安机关及其人民警察执行的有关公安机关和公安工作的法律和法规。

3.国家行政机关的决策。即由国务院和县级以上地方人民政府制定的有关公安机关和公安工作的决定、命令和指示，或者应当由公安机关及其人民警察执行的有关公安机关和公安工作的行政法规、地方性规章、地方性行政措施（决定和命令）等。

4.公安机关的决策。即由公安部和县级以上地方各级公安机关直接制定的部门规章和所有针对公安机关、公安队伍、公安工作而制定的规范性文件。

（三）公安政策的特殊属性

公安政策具有公共政策的一般属性，有与公共政策一样的普遍特征，即具有政治性、权威性与强制性并存，公共性与偏好性对立统一，实然与应然辩证统一，回应性、普遍性和稳定性的统一等共同特征。但是，公安政策也有不同于公共政策的特殊属性，具体表现在：

1.鲜明的政治性

公安政策具有维护社会稳定、保卫国家安全的性质。随着国家职能的发展，公安机关的职能也在发展。公安机关既有打击、惩戒的职能，也有治安行政管理、防止犯罪的职能，还有保护民主和服务大众的职能。这种职能上的双重性，表现为社会控制与促进发展的统一，安全保障与服务社会相一致。公安机关具有武装性，是法律强制性机关，它保护谁、打击谁以及保护、打击的范围与程度如何，如何体现既为改革开放的社会主义市场经济服务，又为控制和保障社会的安宁与稳定负责等，都是事关国家命运的大事，无不具有极强的政治性。总之，公安政策鲜明的政治性，是由公安机关的性质、职能以及社会发展的客观要求所决定的。

2.突出的时效性

公安政策是对社会治安问题的反映，只有对社会上产生的种种社会治安问题做到快速回应，及时做出政策安排，才能避免贻误战机。因此，时效性不仅是公安政策的重要属性，而且对公安政策具有特殊意义。社会的犯罪现象和发展趋势、社会治安的状况与动态等，都是这个社会系统中敏感的神经。比如，在经济犯罪抑或有组织犯罪猖獗时期，公安部门不仅仅要有重拳打击的力度，更重要的是能做出事先预测，能迅速掌握这一类犯罪的特征和动向，及时了解其犯罪主体、手段与方式的变化等，从而掌握政策的主动权。公安政策的时效性要求公安政策制定者冷静果断、行动迅速，需要有快速敏感的信息反应系统和高效有力的打击网络。

3.攸关的利益性

任何公共政策都是对有关利益的调整和分配，但是对公安政策来说，其涉及的利益尤其重要。从国家层面而言，公安政策的成败关系到国家的安危和社会的稳定；从公民个体的层面而言，公安政策关系到公民的人身自由、安全乃至生命。显然，公安政策这种攸关的利益性是和公安机关作为国家机器的重要组成部分、作为武装性质的国家行政执法机构和司法机构的性质分不开的。

4.武力的强制性

任何公共政策都具有强制性，但是，公安政策的强制力与一般公共政策的强制力不同。一般公共政策的强制力是以相对抽象的国家强制力为后盾的，人们服从公共政策更多的是基于对违背政策所产生后果的担心和恐惧；公安政策的强制力是由武装的、可以依法使用武力的公安机关及其人民警察行使的，这是一种直接威慑，这种威慑不仅面对政策的直接目标群体，而且涉及不特定的公众的安全和利益。台湾学者张光明在其所著的《警察政策》一书中指出：“警察政策与一般公共政策最大的不同点在于其强制力的行使，也就是警察权。”实际上，警察权是国家所有行政权中强制力最显著的。

二、我国公安政策学研究的基本现状

如果说我国公共政策学的研究与发达国家相比有较大差距，那么公安政策的研究又是我国政策研究中的短板。

正如前文所述，公安政策涉及面广，影响深远，利益攸关，对政策的制定、执行、评估等都有特别的要求，但无论是理论界还是实务界，人们对公安政策的研究都是微忽其微的，这与我国公安机关与公安工作对公安政策的实际需要来说是极其不相称的。我国公安政策学研究的基本现状主要表现在以下三个方面：

（一）公安政策学作为一门独立的学科还没有建立起来

公安政策学作为一门新兴科学，在我国还没有得到公安理论界和公安教育界的应有重视，公安政策学基本上还是空白。公安政策学是以公安政策为研究对象的边缘性学科，可以作为公共政策学的子学科，从而依托其得到发展。在我国，公安机关是政府的重要组成部门，公安队伍在整个公务员队伍中占比很大（粗略估计接近1/5），公安政策对国家和社会影响深远，公安政策比一般公共政策具有特殊性，凡此种种，无不说明了建立公安政策学学科，并在不断研究的基础上丰富其学科内容体系的必要性。

（二）公安政策领域研究成果鲜见

目前我国有二十多所公安院校，其中本科公安院校也有十几所，但是专门从事公安政策研究的专家、学者是不多的，因此有关公安政策的研究成果也不多见。就笔者所见，公安学界对公安政策的研究始于“公安学基础理论”这门学科。在该学科的内容体系中，编著者一般把公安政策和策略作为一章做简单的论述，因此，其中的有关公安政策的理论含量是十分粗浅的。我国公安学界有关公安政策的专门研究最早见诸中国人民公安大学的王明新教授的著作。1997年12月，公安部政治部组织编写的人民警察教育规划教材中有一本《公安决策学》，由王明新主编，王光副主编，由中国人民公安大学出版社出版。因此，我们可以把“二王”视为公安政策学的第一人。后来该书又被指定为全国高等教育自学考试公安管理专业的教材，由王明新、王光共同主编，也做了修订。

但是，“二王”对公安政策的研究显然是不完整的，他们仅仅局限于政策中“决策”的视角，从决策学的角度相对比较系统地探讨了公安决策的一系列理论和实践问题，甚至从广义决策的角度阐述了公安决策的执行问题，但就公安政策分析科学而言，他们对公安政策的其他许多问题没有涉及。换句话说，把公安政策作为专门研究对象的科学——公安政策学还没有建立。

将公安政策作为专门的研究对象进行研究，我国公安学界似乎还十分鲜见。在此不得不提到中国人民公安大学的王庆锋博士，他与肖佳合著的《公安政策基本属性分析》一文（发表于《公安大学学报》2010年第4期）是笔者目前唯一能搜索得到的有关公安政策的研究文献。该文探讨了公安政策的概念和本质、公安政策的形成过程和基本属性，对公安政策研究具有一定的开创性，但遗憾的是，此后并没有相继看到王博士研究公安政策的新成果，公安政策学还是胎死腹中。令人稍感欣慰的是，台湾学者、“中央”警察大学的张光明教授2012年12月出版了台湾警察学界首部警察政策专著——《警察政策》。大陆公安学界对此应该予以关注，并及时跟进，结合公安政策实践积极开展公安政策的学术研究和教学，从而促进公安政策的科学化水平。

在法学界，人们对刑事政策学的研究方兴未艾。近些年来，四川大学出版社、北京大学出版社、中国人民大学出版社等先后出版了魏东、李卫红、卢建平、王宏玉等学者撰写或主编的《刑事政策学》著作或教科书，基本形成了刑事政策学的学科体系，这对公安学界应该是一个极大的鞭策。因为刑事政策学的很多方面也是公安政策，公安学界应该有奋起直追的紧迫感，着手研究和构建公安政策学学科，为推动公安政策学发展、服务公安政策实践、促进公安政策科学化和提高公安政策效率做出应有的贡献。

（三）公安政策实践疲于应付

囿于公安政策学研究的严重滞后，用以指导公安政策实践的理论匮乏，我们长期以来出台和实施的许多公安政策往往都处在“头痛医头，脚痛医脚”的疲于应付状态，政策效果没有得到应有的体现，甚至有的政策本身就存在不少问题。比如，改革开放以来，随着农民进城务工的数量越来越多而引发的新情况、新问题的出现，公安部门对进城务工人员施以的“暂住证”政策，在实践中早就被诟病为“收费证”、“歧视证”，就是这样一个典型的“百弊丛生”的公安政策，居然在我国实施了近30年而得不到纠正。尽管在此期间有些调整，如取消收费，但该政策本身人为地在流动人口和本地居民之间画出一条身份上的尊卑线，同时被寄生了许多不合理的东西，租房和购房、就业和创业、求学和出国等都和暂住证挂钩，从根本上违背了公共政策的核心价值——公正。又如，我们在防止和打击恐怖主义方面的政策也是缺乏前瞻性的能够统揽全局的一揽子政策，似乎是恐怖主义在哪里露头就打哪里的被动局面。美国“9·11”事件后，我国在中央一级建立了反恐怖协调机制，公安部于2004年成立了反恐怖局，负责研究、指导、协调、推动反恐怖工作，并在各省、市、自治区及一些重要城市建立了相应的协调机制。但值得注意的是，到目前为止，中国还没有形成一套系统的《反恐怖法》，现有的反恐怖法律，都散见于一些部门法和国际条约中。借鉴其他国家的经验，不少国家除在《刑法》中涉及反恐怖问题外，还专门出台了《反恐怖法》、《打击极端主义法》、《反洗钱法》以及处理紧急突发事件的《紧急状态法》等。我国在此领域的政策立法明显滞后，已经完全不适应反恐斗争的需要。此外，公安部反恐怖局似乎也缺乏对全国性反恐斗争的中长期规划，诸如反恐所急需的情报网络、人员培训、装备研发、紧急救治等都没有形成一个系统性的政策，这次发生的“3·01昆明暴恐案”就是一个典型的例子，我们的地方公安系统反恐情报工作反应迟钝，公安民警在应对暴恐犯罪方面显然缺乏培训。

上述两个例子说明，我们对公安政策研究的不足已经严重制约了公安政策的实践。应该说，公安政策的质量、执行力、效益、评估等许多实践中的重大问题，都离不开政策科学的理论指导，要避免公安政策实践疲于应付的局面，迫切需要大力加强对公安政策的理论研究。

三、公安政策学的理论体系

构建公安政策学的理论体系，可以借鉴相对比较成熟的公共政策学理论体系，但也要注意凸显公安政策学的自身特色。笔者在此试做探讨，以抛砖引玉。

公安政策学的理论体系，总体上可以由基础理论、过程理论和实证理论三大部分构成。

（一）基础理论

基础理论部分在公共政策学的一般理论指导下，一般研究阐述公安政策的基础性理论，大致可以围绕以下方面展开。

1.绪论

主要界定和阐述作为公安政策学学科最核心、最基础的概念——公安政策，介绍公安政策的实践发展情况和公安政策学作为一名学科的研究现状，阐述公安政策学的研究对象和研究方法，研究和学习公安政策学的意义等。

2.公安政策的构成系统

主要阐述公安政策的外在构成要素。一般而言，公安政策和一般公共政策一样，其构成要素包括主体、客体、工具和环境。

3.公安政策的运行系统

主要研究公安政策的内部运行系统。一个公安政策要正常运转，离不开公安政策的内部支撑系统，包括决策系统、咨询系统、信息系统、执行系统和监督系统。

4.公安政策的价值体系

公共政策价值观争论一直伴随着公共政策学科发展和科学研究，对价值观的探究亦成为公共政策理论研究与实证分析的重要内容。公安政策的制定、执行、评估等各个环节实际上都受到主体的价值观制约。因此，研究公安政策的价值体系至关重要，它决定公安政策制定的质量和执行的效果。一般认为，人权、秩序、公正、效率、人性等是公安政策价值体系的主要内容。

（二）过程理论

从政策生命周期的角度出发，公安政策学的过程理论体系应当包括以下不可缺少的四个组成部分：

1.公安政策的制定过程

政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。公安政策的制定过程应当遵循公共政策制定的一般规律，即以公安问题的产生为起点，到公安政策问题的确认，再到公安政策议程的建立，然后经过公安政策规划而实现合法化的过程。

2.公安政策的执行过程

政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。公安政策能否得到严格的执行，直接关系到公安政策目标能否实现的问题。研究公安政策的执行，不仅仅要关心执行的程序问题，更要关注执行的相关条件和执行力问题。

3.公安政策的评估过程

政策评估是对政策执行效果的评价，既是保证政策按既定目标前进的手段，又是政策调适的必要工具。公安政策评估要重点弄清评估的主体、目的、标准和程序等问题。

4.公安政策的终结过程

这一部分主要研究政策终结的含义及其必要性、政策终结的对象和形式、政策终结面临的主要障碍及其克服、如何实施政策终结等内容。

（三）实证研究

理论与实践相结合，应该是科学发展的共同规律。公安政策学的学科建设和发展，一方面要加强理论研究，另一方面要强化与实践的结合。实证研究部分主要应包括以下三大部分：

1.公安政策研究

这部分主要包括我国公安政策的个案研究、我国公安政策的历史研究、我国公安政策与境外国外警察政策的对比研究等。

2.公安政策分析模型的引进和中国化

国内外学者基于公共政策实证分析而概括和提炼出政策分析模型，如制度主义模型、过程模型、理性主义模型、渐进主义模型、利益集团模型、精英模型、公共选择模型、博弈论模型等。这些模型对我国既有公安政策进行分析有一定的指导和借鉴作用，但更应该致力于研究符合中国国情的公安政策分析模型。

3.具体的公安政策分析案例

在公安政策基础理论指导下，对我国以往和现实的公安政策有选择地进行实证分析，进而总结出一些基本观点、经验教训和意见建议等，有助于公安政策的修改和完善。

［1］陈合权，徐红川.公安学基础理论［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2006.

［2］王庆锋，肖佳.公安政策基本属性分析［J］.北京：中国人民公安大学学报（社科版），2010，（4）.

［3］张光明.警察政策［M］.台北：“中央”警察大学出版社，2012.

（责任编辑：王佩贤）

On the Construction of Public Security Policy Science in Discipline

Xie Zichuan
（Fujian Police College,Fuzhou Fujian 350007）

Construction of public security policy discipline is the need to enrich and develop the discipline,to construct and develop the major of public security management,to make the practice of public security policy more scientific.Public security policy science is the science that studies public security policy.Public security policy is the sum of operative norms and formulae that the particular policy maker makes to guide and normalize public security work.Public security policy has multiple forms.It has both the common nature of the general public policy and the distinctive nature of its own,such as distinct political nature,outstanding time limit,interest and coercive force.Public security policy science has not been established as a discipline,so theoretical fruit concerning public security policy is rather rare,plays little role in guiding the practice of public security policy,resulting in the situation that the public security policies are hard to cope with the problems in practice.Construction of public security policy discipline system can proceed from the basic theory,the process theory and empirical research.

public security policy;public security policy science;discipline;theoretical system

D631.15

A

1671-0541（2014）05-0123-06

2014-06-27

谢子传（1964-），男，福建警察学院公安管理系副教授，主要研究方向：公安管理、公安政策。