关于建立土壤污染防治环境管理制度的几点建议

殷 茵，李爱民

(1.江西省环境保护厅环境工程评估中心，330077，南昌；2.江西省工程咨询中心，330046，南昌)

关于建立土壤污染防治环境管理制度的几点建议

殷 茵1，李爱民2

(1.江西省环境保护厅环境工程评估中心，330077，南昌；2.江西省工程咨询中心，330046，南昌)

土壤是人类赖以生存发展的基础资源，建立健全土壤污染防治环境管理制度非常必要。从制定土壤污染防治专项法律、完善土壤污染的监督管理体系、健全土壤污染公众参与制度、强化土壤环境质量评价与考核制度、建立土壤污染监测预警制度5个方面探讨了土壤污染防治环境管理制度的健全。以期通过制度的健全和完善，从制度上更好的对土壤污染进行预防和治理，促进我国生态文明建设，提高我国居民的生活健康福利。

土壤污染；环境管理；制度；防治

0 引言

人类生活都是在土壤上进行的，农业、林业、牧业和工业等生产都依赖于土壤，因此可以说土壤是人类赖以生存发展的基础资源。在生产生活中，土壤一旦遭受污染，土壤的肥力和生产力会大幅降低，甚至失去功能。土壤污染具有隐蔽性，主要包括重金属污染、有机污染物污染、放射性污染以及由于各类污染物富集在生物体内而造成的土壤污染。当前我国土壤污染的状况是趋严峻，土壤污染的主要地区集中在我国的东部和中部比较发达的地区，土壤污染严重的区域已经达到500万hm2之多，而耕地中约8.3%存在着污染现象，其中以重金属污染最为普遍，建立健全土壤污染防治环境管理制度非常必要。我国有些学者对土壤污染防治的管理进行了相关研究，如王宏巍[1]通过分析俄罗斯土壤污染相关立法状况提出了对我国制定土壤污染防治法的启示，叶露[2]等从法律手段、经济手段、行政管理手段和技术保障等多方面分析了土壤污染防治体系的构成和实施办法，梁剑琴[3]等提出了土壤污染防治环境管理制度体系的建设应以各国家的具体情况作为前提。本文从专项法律、监督管理、公众参与、评价与考核、监测预警等方面探讨土壤污染防治环境管理制度体系，以期通过土壤污染防治制度的健全和完善，从制度上更好的对土壤污染进行预防和治理，促进我国生态文明建设，提高我国居民的生活健康福利。

1 制定土壤污染防治的专项法律

我国为了治理环境污染，分别制定了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染防治法》等专门法规来防治水污染、大气污染和固体废物污染。而相对于水污染防治和大气污染防治的广泛普及，民众对于土壤污染防治的重要性和危害认识不足，这和土壤污染相关法律法规的缺失密不可分。当前我国在土壤污染防治中没有建立专门的法律，对土壤污染所造成的环境问题的治理目标没有在法律得到体现，缺少对使用土壤行为的强制性限制和规范，忽视了土壤污染对生态环境安全、人体健康、社会经济甚至国家安全所造成的巨大影响[4]。因此，需要建立土壤污染防治环境管理的法律体系。完善的土壤污染防治环境管理制度体系需要依靠于长期稳定的法律制度的基础上，而一个健全的土壤污染防治法律制度应当首先要制定《中华人民共和国土壤污染防治法》专项法律。

为使中国的土壤污染环境保护工作有章可循，可从土壤保护规划制度、土壤环境影响评价制度、土壤污染监测管理制度、排污许可制度、土壤环境质量标准制度、土壤污染防治措施、土壤污染法律责任制度等方面建立专门的土壤污染防治法。通过土壤保护规划制度对土壤用于生产生活前进行合理安排，在投入使用后通过土壤环境影响评价制度和土壤污染监测管理制度对土壤状况进行评估，再以排污许可制度的土壤环境质量标准制度作为依据来判断生产单位是否违法，一旦出现问题则依据土壤污染法律责任制度和土壤污染防治措施追究生产单位的法律责任并责令其进行治理[5]。

2 完善土壤污染的监督管理体系

我国当前的土壤环境监督管理体系并不完善，多是以政府为主导，缺少各种团体和社会组织力量的加入，没有形成全社会参与的监督管理机制[6]。因此，需要通过完善合理高效的土壤污染监督管理体系对土壤污染加强预防和治理。

当前我国土壤污染的监督涉及农业、环保、国土资源等多部门，为此责任推诿的现象时有发生。因此土壤污染的监督管理的主要职能应通过《土壤污染防治法》规定相对完善的管理权力分配制度和责任义务，其中以环保部门为主体，其他部门配合环保部门进行管理。在权力分配中，土壤污染防治总体控制和土壤污染状况监测应由环境保护主管部门负责；国土资源管理部门主要监督职责为土壤监测、改良和评级；农业行政管理部门的监督职责是农业土壤改良、农业用途土壤保持、农田土壤检测和农业土壤安全管理；水行政管理部门的主要监督职责水土保持、土壤侵蚀检测；矿产资源管理部门主要职责为含矿土地规划、开矿修复、土地复垦等。通过各部门土壤污染防治工作中明确的监督分工，以完善土壤污染防治的监督管理体系。

3 健全土壤污染防治的公众参与制度

在土壤污染防治的过程中，一方面需要公众参与到立法等一系列过程中来帮助政府建立合理的政策；另一方面，在土壤环境保护相关法律的执行中也需要公众的监督参与其中。通过政府和公众的相互作用，政府将公众意见作为施政参考，公众则依据政府的合理安排配合行动。

一是建立土壤污染防治信息公开制度。信息公开制度是公众参与到土壤污染防治的基本前提，关系到民众能否真正参与土壤污染防治，信息公开的程度决定了公众参与的程度。在土壤污染防治过程中需建立信息公开制度，除个别由于法律规定必保密的信息以外,凡是涉及到与土壤污染密切相关的公众权利都应当由环境主管部门或政府积极向公众公开。

二是建立土壤污染防治听证制度。对与民众权利密切相关的和存在重大利益的可能引起土壤污染的土壤使用行为应启动听证制度，以便民众了解事实真相。在听证后需要积极完善并采纳公众意见，对于不合理的建议也需要积极回应并做出解释。同时还需要规范听证程序，为避免偏听偏信的现象，杜绝既得利益者对听证代表的影响，通过参与听证会的代表对给出的证明以及审核结果进行考证和询问，保证听证代表对听证信息的理解并表达对听证方案的意见，进而做到在知情的基础上平等表达意志。

4 强化土壤环境质量评价与考核制度

目前我国土壤环境质量评价没有完善的行业导则，因此在进行土壤环境质量评价的过程中，往往容易忽略对环境造成重大性影响的要素，为该地区土壤的质量安全埋下隐患，而且土壤环境评价的结果也未能发挥作用。目前我国也没有针对性的土壤环境质量考核制度。因此需要强化土壤环境质量评价与考核制度。

由于污染物对土壤的影响会根据污染物种类和数量的不同而有所区别，因此可分为单一污染物的评价和多种污染物综合评价，如土壤物理评价、土壤生物评价和土壤化学评价或有机污染物评价、重金属污染评价、生物污染评价和放射性污染评价等，并应在目前评价的基础增加基于人体健康风险的评估、基于生态环境风险评估和污染土壤的环境风险评估。土壤环境评价制度应结合单项评价和综合评价对土壤环境进行综合评价，以建立完善的土壤环境评价制度。同时针对土壤环境的长期变化，还需要加强回顾评价、现状评价和影响评价以确保土壤环境的稳定[7]。土壤环境质量评价制度不仅仅是短期的评价，还可以对土壤环境质量进行长期监控。

与此同时，要加强土壤环境质量的考核制度建设。首先要建立区域土壤环境质量考核内容，可以将区域内土壤的环境质量指标、企业达标排放情况、区域内的企事业单位实行的环保和减排措施、土壤环境保护基础设施的建立、区域内的土壤环境监管和土壤防治能力建设等作为区域土壤环境质量考核的内容。其次要签订土壤环境质量目标责任状，并制订规范的区域土壤环境质量考核办法及其结果应用，对未能达标的进行通报，在辖区内出现重大土壤污染事故的和污染物减排不达标的，应当给予警告处分并追究相关责任人。同时对区域土壤环境质量考核优秀的单位进行表彰奖励，并将考核结果作为选拔任用的重要依据。

5 建立土壤污染监测预警制度

由于土壤的特性决定了土壤污染具有复杂性和不可逆转性，因此要想解决土壤污染问题应该把“防”作为主要的方法。但目前我国对土壤污染突发性事件的预估性不足，土壤污染动态监测预警制度目前还没完全建立。因此需要建立土壤污染监测预警制度，准确确定土壤污染源，并分析显示土壤质量的布局情况以及土壤污染物质在时间和空间上的变化规律，更重要的是利用土壤污染监测预警制度对土壤污染突发事件实行即时的预警来确保人民群众的人身安全和社会的安稳。

首先要建立土壤污染监测预警机制。可从预警分级、预警发布、疏散群众、封闭现场和预警调整5个方面设定土壤污染监测预警机制；从一般、较重、严重和特别严重4个等级设定土壤污染预警分级，分别用绿色、蓝色、黄色和红色代表这4个污染严重程度等级。土壤污染预警信息发布建立在预警分级的基础上，针对不同程度土壤污染，依次由县级、市级、省级和经国务院授权省级人民政府进行发布，土壤污染预警信息公布后，相关的应急职能部门应当立刻做出回应并进入应急工作状态。其次要建立土壤污染合作预警制度。各职能部门的明确分工，土壤环境质量的监测和分析由环保部门总负责，农业部门和国土部门协助完成；环保部门和农业部门、国土部门等一同展开环境土壤质量报告和重大污染预警讨论，共同宣告土壤污染预警信息。通过多部门采集监测，综合会商的形式来发布污染的时间、范围、预警等级、污染的潜在走势，并为公众提供有效的防护措施等。

6 结束语

本文从制定土壤污染防治专项法律、完善土壤污染的监督管理体系、健全土壤污染公众参与制度、强化土壤环境质量评价与考核制度、建立土壤污染检测预警制度五个方面探讨了土壤污染防治环境管理制度的构建，当然还可以包含土壤环境质量目标责任制度、土壤排污收费制度、土壤污染限期治理制度等需要探讨。通过多个制度的协调作用和管理以达到预防土壤污染、促进生态建设的作用。

在5个制度体系里，通过专项法律的强制性来约束土壤污染行为的发生并给予相关责任方法律制裁，通过监督管理体系来监督和调查土壤污染防治的运行和管理情况，通过公众参与制度确保土壤污染防治的普遍性和公开性；通过土壤环境质量评价与考核制度来评判土壤防治工作的方式和成效；通过土壤污染监测预警制度来预警土壤污染时空变化和应对突发性土壤污染事件。

[1] 王宏巍.俄罗斯土壤污染防治立法研究及其对构建我国《土壤污染防治法》的启示[J].长江流域资源与环境,2009,4(4):326-330.

[2]叶露,董丽娴,郑晓云,等.美国的土壤污染防治体系分析与思考[J].江苏环境科学,2007,2(1):59-61.

[3]梁剑琴,王精.世界主要国家和地区土壤污染防治基本制度比较研究[J].河南司法警官职业学院学报,2009,7(4):55-59.

[4]陶信平,李林志.土壤污染防治法律制度体系的构建[EB/OL].[2010-11-11].http://article.chinalawinfo.com/article_print.asparticleid=57035,007-7.

[5]尹萌,窦玉珍.试论土壤污染防治法律制度的构建[EB/OL].[ 2009-10-23].http://www.riel.whu.edu.cn/article.aspid=30031,2007-7.

[6]吴贤静.我国土壤污染防治管理体制探析.[EB/OL]. [2010-11-05].http://www.chinalawedu.com/new/16900a175a2010/20101113wangyo16124.html.

[7]何忠俊,梁社往,洪常青.土壤环境质量标准研究现状及展望[J].云南农业大学学报,2004,19(6):701-703.

SomeSuggestionsonEnvironmeantalManagementSystemforSoidPollutionPrevention

YIN Yin1,LI Aimin2

(1.Environmental Protection Department of Jiangxi Province.Environmental Engineering Assessment Center,330077,Nanchang,PRC;2.Engineering Consulting Center of Jiangxi Province,330046,Nanchang,PRC)

Soil is the basis resources for the development of human survival.So it is necessary to establish and improve the environmental management system of soil pollution prevention system.The five environmental management systems were probed into the soil pollution prevention,which including special legal of soil pollution prevention,supervision and management system of soil pollution prevention,public participation system of soil pollution prevention,evaluation and assessment system of soil environment quality,and soil environmental monitoring and warning system.By the way of establishing and improving the system of soil pollution prevention,it will hope to help our country perform better in the prevention and control of soil pollution through system,but also to accelerate the pace of ecological civilization construction and improve the health and welfare of our residents live.

soil pollution;environment management;system;prevention

2014-10-11;

2014-11-17

殷 茵(1982-)，女，江西武宁人，硕士，从事环境影响评价技术审查工作。

10.13990/j.issn1001-3679.2014.06.039

X53

A

1001-3679(2014)06-0923-04