督学责任区的几个基本问题

雷桂平

我国督学责任区的实践始于上世纪90年代，真正上升到国家层面加以推广应该是近几年的事。从整体发展状况来看，各地督学责任区实施的内容、方式与路径并不相同，工作进展不一，真实的效果还有待观察。究其原因，很大程度上是因为对于督学责任区本身的认识还存在问题，尤其是对一些基本的东西缺乏深入的理性思考，导致认识上的一些偏差和实践中的某些困惑，阻碍了督学责任区制度在我国的全面推行和深入发展。那么，从基本的认识问题入手，厘清督学责任区的内涵实质确有必要。

一、基本概念

什么是督学责任区？在回答这个问题之前，我们首先要明确，这里的“督学”不是名词，应当是动宾结构的词组，意指对学校实施督导，与针对各级政府教育工作而开展的“督政”相区别；其次，要明确督学责任区针对学校开展的督导应当属于经常性督导，有别于督导部门组织的对学校实施定期的专项督导或者综合督导；其三，要明确“责任区”既是专门划定的某个工作区域，又是一项工作的组织形态。因此，基于以上认识，我们可以把督学责任区理解为针对学校开展经常性督导工作而产生的一种组织形态。这种组织形态反映在实际操作层面上，普遍的做法是：某一级政府教育督导部门将所辖区域内的中小学校、幼儿园划分为若干专属区，并向每个专属区委派若干名督学，负责对区内学校（幼儿园）实施经常性督导，促进每一所学校（幼儿园）不断改进与提升。那么，由指定的督学对学校实施经常性督导的专属区就称为督学责任区；由指定督学对专属区域的学校（幼儿园）实施经常性督导的组织形态所构成的基本规范就形成了督学责任区制度。

事实上，以督学责任区的组织形态实施学校督导，在我国历史上早已有过探索。1909年清朝政府颁布《视学官章程》，明确视学官的巡视区域和责权，其中将全国划分为12个视学区，规定每年视学3～4个区，每三年完成对全国一轮的视学。[1]这应当是我国最早的具有现代教育督导意义的督学责任区制度的雏形，它比英国女皇督学团于1871年将全英划分为8个大区若干个分区的督学模式晚38年。辛亥革命之后的1913年，临时革命政府沿袭清末旧制，颁布《视学规程》，又将全国分为8个视学区，每个区安排2名官员，采取定期与不定期相结合的方式视察所辖区域的普通教育和社会教育，这已经相当接近目前所推行的督学责任区模式。此后，于1917年在各省实施分区视学，并于1918年建立县级视学。[2]可见，由指定督学实施分区督导的做法早已有之，它在我国现代学校教育启蒙时期就已开始发轫；今天的督学责任区建设是继承历史、进一步借鉴西方的再一次出发。

二、主要特性

作为学校督导的一种组织形态，督学责任区首先具有教育督导的一般特性，体现了对学校的监管。从管理学角度上来讲，这种监管本质上就是一种“控制（Control）”，就是“为了确保组织的目标以及为此而拟定的计划能够得以实现，根据事先确定的标准或因发展的需要而重新拟定的标准，对下级的工作进行衡量、测量和评价，并在出现偏差时进行纠正，以防止偏差继续发展或今后再度发生”[3]。追本溯源，从政府教育督导诞生的那一天起，督导就是“监控”的代名词；早在1839年英国政府首次任命两名国家督学，最初的目的就是要“监控”中央政府教育拨款的分配与使用情况。[4]督学责任区实施对学校的督导，其本质无疑是实施对学校的“控制”，包括对学校办学思想、办学内容、办学行为、办学质量以及办学条件等方面的控制。

同时，督学责任区是实施学校督导的一种特殊组织形态，用这种形态把督导工作的责任、权力和义务都固化下来，覆盖到某些特定对象形成的区域，表明这一特定区域内的督导具有“专属”的特性。这可以视为督学责任区超出教育督导一般特性之外的鲜明特点。事实上，政府教育督导部门以权力委托的方式，在某个特定区域划定学校督导“专属权”，这种专属权强调了权力主体的唯一性，或者说强调了督导与被督导之间的对应关系具有唯一性，其实施学校督导的权力是不可推卸的，而且是排他的。

三、主要功能

就督导而言，其功能通常表述为监督、检查、评估、指导，似乎有四个方面的功能；其实，“检查”和“评估”只能理解为督导的两种手段，或者说督导是基于检查或评估之后的一种监督与指导。在实际工作中，大家习惯上往往把督导与评估并用，也有把评估与监测相并用，这其实是混淆了督导、评估、监测的性质与功能，造成三者之间的逻辑关系模糊。一种更准确、更清晰的逻辑表述应当是：监测是实施评估的技术手段之一，监测一定出现在评估之前，并为评估提供基础；而评估是实施督导的前提，一定是先有评估后有督导，督导是基于评估（判断）结果的一种反馈。因此，严格地界定督导的功能就只有两项：一是监督，二是指导。由于督学责任区所实施的就是督导活动，其一般功能就表现为监督与指导两个方面。更深一层思考，督导活动中的“监督”是刚性的，它对于被督导对象存在的问题可以提出一些强制性的整改要求；督导活动中的“指导”是非刚性的，往往表现为一些建设性的、引导性的意见与建议，不具有强制性。

但是，督学责任区还具有某种特殊的功能，这是“责任区”的组织形态所赋予的。因为划分责任区，实质上是通过化整为零的方式，把一个大的整体分而治之；这种从“大系统”到“小系统”的形态转换，系统自身功能就得到了新的释放。具体来讲，由于督导的对象减少、责任包干到人，这种督导活动可以时刻关注到每一所学校，关注到学校办学的全过程，关注到学校发展的各个方面，对学校实现全覆盖、全方位、全过程的督导，构成对学校的实时动态监管。当然，这里讲的“实时动态”并不是一种严格意义上的连续无间断的状态，只是相对而言更注重学校变化的过程与趋势。

四、职责定位

首先是角色定位问题。就教育管理体系而言，督导作为监管者，应当属于相对独立的“第三方”；但是，督导始终是政府实施教育管理重要的一方，属于教育管理部门的一部分，并与决策、执行部门实施协同管理。在管理者与被管理者之间，督导肯定是站在管理者一方的，只是与其他管理者又保持相对的距离，体现了某种意义上的独立性。这种相对独立性不是要超越于其他管理部门之上或者拥有某种超然的权力，而应当是指督导具有自身独立、完整的制度体系和运行机制，操作层面上不受其他因素干扰。目前，大多数人在这一点上有某些认识上的偏差，很热衷于片面强调督导的独立性，把督导完全放在管理者与被管理者之外充当“第三方”，或者强调督导是“对管理的再管理”，这实质上是在寻求让督导凌驾于管理之上。对比国外比较成熟的现代教育督导制度，情况也并非如此。比如法国各级教育督导机构的设立情况，中央一级是设在教育部的总督导处，学区一级是设在大学区总长公署的督学处，省一级是设在省教育厅的督学处。[5]日本的“两类三级”督导机构也都是设在教育行政部门；美国虽然由于地方分权的教育体制缺乏全国统一的教育督导制度，但一般都把教育督导机构附属于同级教育行政部门。至于英国的教育督导在1992年以前也是如此相对独立地设置在教育部内部的，之后由于颁布实施“家长法案”、“市民法案”，才把教育督导完全独立出来。[6]我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出“建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能”的要求，正是基于国内外教育督导实践对于督导的角色定位，强调了督导机构的“相对独立”和督导运行体系的完整与“独立”。显然，督学责任区实施的督导，也只能是作为相对独立的第三方，对学校工作进行检查与评估，基于检查、评估做出判断，再依据判断做出意见反馈。所以，督导首先属于管理员的角色，期间还是检查员、评估员和监督员或指导员。

其次是工作定位问题。从角色定位可以理解督学责任区的工作主要是检查、评估和意见反馈。那么，实施学校督导要牢记“只看不做”、“只说不做”的工作原则，形成对学校工作的评估机制和反馈机制，不参与决策，只服务决策；不代替执行，只跟踪执行；不超越管理，只协同管理。

再次是责任定位问题。督学责任区承担对学校工作督导的责任，而督导本身的责任是“有限”的，所以督学责任区的工作责任只能定位在“督导”的有限责任范畴：一方面是总结经验，推介典型；另一方面是发现问题，督促整改。当然，通过总结经验、发现问题并督促整改，必然会帮助和促进学校发扬成绩，解决发展中的不足，推动学校向上提升。但是，从严格意义上来讲，这种帮助和提升都不是督导的责任定位，只能理解为督导的衍生功能作用，只有这样，才能使督导回归到“评估机制”与“反馈机制”的本质要求上，进一步明晰督导的责任边界。

五、价值追求

督学责任区作为学校督导的一种特殊组织形态，其形态功能赋予它比一般形态的教育督导更具内涵的价值追求，这一价值追求集中反映在督学责任区致力于“让每一所学校都有进步”的目标取向上。

其一，强调全面督导，追求学校均衡发展。也就是说，对区域内“每一所”学校给予督导，尤其要对发展相对滞后的学校给予更大的关注，追求区域内学校发展的均衡度，实现学校教育均衡发展的价值目标。实践表明，在县域范围内开展学校督导，如果不实行督学责任区制度，有限的督导力量很难覆盖到区域内每一所学校，事实上，边远的、交通不便的学校往往一个学期甚至一个学年都难以接受一次监督与指导。以分片包干责任制的方式来架构学校督导的组织形态，有效解决了以往学校督导存在的盲区，使得学校督导不再缺失任何一所学校。同时，借助督学责任区的工作平台，责任督学可以为责任区范围内的同类学校提供信息沟通与专业合作的机会，甚至建立类似共同发展体的双边或多边合作机制，有力地促进本区域同类学校缩小发展差距。

其二，强调过程督导，追求学校特色发展。也就是说要对学校“进步过程”实施全过程督导，突出学校的成长性，追求“每一所”学校“进步”的发展度，践行学校教育发展性评价的价值理念。同时，督学责任区实施的是经常性督导，对于学校发展过程可以最大限度地持续跟踪观察，为实施发展性教育评价提供了可能。正因为如此，建立督学责任区更大的意义还在于可以改变学校督导“一把尺子量到底”的做法，体现教育督导对于学校发展个性与特色的尊重。

其三，强调有效督导，追求学校自主发展。也就是说要以激活学校内在发展动力为目的进行督导，突出学校发展的自主性和能动性，追求学校督导过程中“平等、合作”的协作度，增强学校对督导的接纳与需求，提升督导实效。责任区督学在实施经常性督导过程中，要转变“居高临下”的工作姿态，放弃行政权力赋予的威望，把过去那种行政化的经验型督导转变为专业化的技术型督导、监督型的权威督导转变为指导型的平等督导，成为学校发展的合作者、促进者，彰显学校督导应有的技术力量与专业价值，激发学校自主发展的内生动力。

［1］［2］江铭.中国教育督导史［M］.北京：人民教育出版社，1994.101～115.

［3］罗锐韧.哈佛管理全集（下）［M］.北京：企业管理出版社，1997.1757.

［4］［6］钱一呈.外国教育督导与评价制度研究［M］.北京：中央广播电视大学出版社，2006.2，232～237，179，4.

［5］刘冬梅.发达国家教育督导制度的比较与启示［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2002（2）：108.