台湾地区金融申诉专员机制述评

刘如翔

（四川师范大学 法学院，四川 成都 610068）

一、台湾地区金融申诉专员机制的产生背景

2008年爆发的金融危机对我国台湾地区金融市场造成了巨大冲击，其中最为突出的表现之一是所谓“雷曼连动债事件”。在该事件中，大量投资者因为金融机构隐匿风险、虚假宣传等不正当销售行为购买了雷曼连动债，并因雷曼公司破产蒙受巨额损失。由于多数台湾地区的银行并未直接销售连动债，而是采用特定金钱信托方式①特定金钱信托是台湾地区《信托业法》规定的信托方式之一，银行作为受托人根据委托人的指示使用信托资产进行投资，不承诺信托资产的最低收益率。形式上，银行根据投资者指示购买雷曼连动债，自身并非连动债的发行机构或者保证机构，同时银行在境外购入连动债，并将其存放在境外存托机构的保管账户中，连动债的发行机构在台湾地区也无公开募集行为，因此实务中很难适用《证券交易法》等相对完善的法律法规来保护投资者。，因此很难适用《证券交易法》《证券投资人及期货交易人保护法》等相关规定对投资者进行保护，“对连动债之管理事实上十分松散，盖主管机关金管会并未视之为证交法第六条之有价证券，故其发行、募集、私募或买卖均与证交法无关”[1]。由于受害者人数众多，且缺乏具体规定和统一渠道来应对相关争议，为避免引起更大范围的社会动荡，台湾地区金融监督管理委员会出台临时政策，规定新台币一百万元以下的争议，交由银行公会金融消费争议案件评议委员会解决，一百万元以上的争议则由金融监督管理委员会内设机构银行局处理。

虽然“雷曼连动债事件”整体上已经平息，但相关机构在纠纷处置过程中所表现出的效率和能力等仍然受到较多质疑。比如，银行公会金融消费争议案件评议委员会早在2006年就已经成立，但在处理连动债事件之前的数年间，经该机构处理并有结论的案件仅有5件，而银行公会公布的数据显示，仅截至2009年7月移交评议委员会受理的连动债案件已高达23404件。[2]此外，评议委员会属于银行业协会的下设机构，很可能受到行业利益的影响，外界对其裁判的公正性也一直存有疑问。有鉴于此，作为应对金融危机的经验总结，2011年6月29日，在借鉴英国《金融服务与市场法》、英国金融申诉专员服务公司（FinancialOmbudsman Service Ltd.，FOS）以及新加坡金融业调解中心（Financial Industry Disputes Resolution Centre Ltd.,FIDReC）运作机制的基础上，台湾地区公布了《金融消费者保护法》，并根据该法案创设了独立的纠纷解决机构——台湾地区金融消费评议中心（FinancialOmbudsman Institution，FOI），该机构的成立标志着台湾地区金融申诉专员机制的正式确立。

二、台湾地区金融申诉专员机制的整体印象

（一）台湾地区金融申诉专员机制的理念基础——金融消费者保护

台湾地区金融申诉专员机制创设的依据是《金融消费者保护法》，保护金融消费者是申诉专员机制贯彻始终的基本理念。由于该机制主要用于解决金融消费争议，即金融机构与金融消费者之间因为金融商品或金融服务等引发的争议，而金融消费者在市场地位、信息资源以及经济实力等方面均明显弱势于金融机构，为平衡各方关系，提高纠纷解决的效率，金融申诉专员机制进行了一些制度上的特别设计，比如不同的收费标准。根据《金融消费者保护法》以及《金融消费争议处理机构设立及管理办法》的相关规定，评议中心的收入来源主要是向所有金融机构收取年费，以及根据“谁使用谁承担”的原则向涉案金融机构收取案件处理费，金融消费者申请评议时不需要支付任何费用。再比如该机制对金融机构和金融消费者不同的约束效力，表现为：第一，评议中心拥有对金融机构的强制管辖权，在金融消费者提请评议时，金融机构必须参与，这与普通调解或者仲裁以双方自愿为前提不同；第二，评议中心做出的一定额度以下①根据金融监督管理委员会2011年12月30日的公告，这一额度有着复杂的认定，主要是根据金融机构所提供金融商品或服务的不同而有所区别，原则上投资型商品为新台币100万元，非投资型商品为新台币10万元，参见金融消费评议中心网站，http://www.foi.org.tw/FILES/一般公告区/100A301923.pdf。的评议决定，金融机构必须接受，但如果金融消费者对评议决定不满的，仍可以通过诉讼等其他途径寻求救济。

（二）台湾地区金融申诉专员机制的管辖范围——跨行业统合规制

随着金融业混业经营的发展以及金融控股集团的出现，金融行业统合规制逐渐成为各国立法的指导思想。统合规制的内涵包括金融监管体制的跨行业整合以及金融法规的一体化设计，比如在监管机构的设置方面，英国1997年成立的金融服务局（FSA）、澳大利亚2001年成立的证券和投资委员会（ASIC）、美国2010年成立的消费者金融保护署（CFPA）等均有跨行业的监管权力；在金融立法方面，英国2000年出台的《金融服务与市场法》、日本2006年出台的《金融商品交易法》、韩国2007年通过的《金融投资服务及资本市场法》以及美国2010年通过的《华尔街改革与消费者保护法案》等，其效力范围均覆盖多个金融行业。

在台湾地区，金融行业统合规制一直是立法者追求的目标。2004年7月，台湾地区“行政院”金融监督管理委员会成立，下设银行局、证券期货局、保险局、检查局等机构，主管金融市场并有权对金融服务机构进行监督，实现了金融监管体制的一元化设计，但在金融立法方面，仍沿用分散立法模式，银行业、证券业、保险业以及信托业等均有各自行业性质的立法，金融机构主要根据所属行业和业务性质遵守不同法规。构建统一的金融法规体系是大多数台湾学者肯定的方向，金融监管机构也在积极探索金融业统一规范的可行性。早在2007年，金融监督管理委员会就曾推出金融服务法草案，计划在维持现有立法格局的基础上，通过分析各金融行业的共通性，制定各行业共同遵守的规范。在这一背景下，借助金融危机的助推作用，台湾地区成功出台了《金融消费者保护法》，并成立了拥有跨行业管辖权的金融消费评议中心，如果从历史发展的角度来看，台湾地区金融申诉专员机制的创设可以视为是台湾地区金融法治朝向统合规制迈进的一次具有里程碑意义的重大事件。

（三）台湾地区金融申诉专员机制的程序设计——多元化解决方法

台湾地区金融申诉专员机制的特色在于该机制充分运用了多种ADR技术手段，包括协商、调解、评议等。在申请评议前，评议中心会要求金融消费者先与金融机构进行接触，金融机构应当在收到申诉之日起30日内进行处理，并将处理结果反馈给金融消费者。金融消费者不接受处理结果或者金融机构逾期未处理的，金融消费者可以在60日内向评议中心申请处理。评议中心受理申请后，应当试行调解，任何一方当事人不同意调解或经调解不成立的，才进入最终的评议环节。这种流程化的制度设计和多元化解决方法的运用可以充分利用各种ADR技术手段的优势，促使双方当事人尽可能的达成一致，即便是没有达成一致，也可以通过这一过程明确双方争议的焦点，为最终评议决定的作出节约时间。

根据评议中心发布的《金融消费评议快讯》（第五期），截至2013年3月底，评议中心已通过评议形式累计结案2368起，其中案件撤回的650起，调解结案的259起，认定由金融机构赔付的414起，认定金融机构无须赔付的达到1045起。尽管从结果来看，认定金融机构无需赔付的比例更高，但通过电话回访等形式显示金融消费者满意度高达9成以上。[3]应当说，金融消费者的满意度较高在很大程度上应归功于申诉专员机制在程序设计上的合理性。

（四）台湾地区金融申诉专员机制的制度特色——借鉴并有所创新

不管是从制度建构还是从实践绩效来看，英国的金融申诉专员机制均是最为成功的范例，澳大利亚、新加坡，我国香港地区等构建的金融申诉专员机制均对其有所借鉴。20世纪80年代前后，英国先后成立了保险业申诉专员组织、银行业申诉专员组织、房屋建筑协会申诉专员组织以及证券期货业申诉专员组织等8个申诉专员组织，这些机构专门负责处理金融机构与金融消费者之间发生的争议。2000年英国通过《金融服务与市场法》后，在整合上述8家申诉专员组织的基础上，英国金融服务局于2001年成立了金融申诉专员服务公司（FOS），为金融消费者提供一个覆盖面广泛的非诉讼性质的金融申诉专员机制。台湾地区金融申诉专员机制在创设时很大程度上保留了英国申诉专员机制的制度设计与特色，比如在制度理念方面，坚持公平、便利、高效与保护消费者等申诉专员机制最为基本的原则与核心理念；在管辖范围上仅适用于弱势的金融消费者，而排除机构投资者与专业人士；在程序上采用多种ADR机制的混合设计，包括向金融机构的申诉、中心主导的调解和评议等，但与此同时也有很多创新。具体表现在以下一些方面：

第一，在评议程序中增加预审环节。根据《金融消费者权益保护法》第25条的规定，评议中心在受理申请后，由评议委员会主任委员指派评议委员三人作为预审委员会对案件先行审查，并提出审查意见报告，该报告将提送评议委员会评议，并做出最终评议决定，对比而言，英国金融申诉专员机制并无类似制度设计。

第二，评议决定的作出采用合议制。根据《金融消费者权益保护法》第27条的规定，评议委员会对于预审委员做出的审查意见需要由全体委员二分之一以上出席，出席委员二分之一以上同意才能作为最终评议决定。相比较而言，英国金融申诉专员机制则由评议委员或者小组独立做出决定，该决定即为最终意见，无需全体委员参与。

第三，评议决定的效力以双方合意为基础。根据《金融消费者保护法》第29条的规定，当事人应当于评议书所载期限内，以书面形式通知评议中心是否接受评议决定，如果双方当事人均接受则评议成立。此外，如果金融机构事前以书面形式表示愿意接受评议中心管辖的，对于评议中心所做出的一定额度以下的评议决定，应视为接受，如果评议决定超出一定额度，而金融消费者愿意缩减至该额度以下的，金融机构也应接受评议决定。相比较而言，英国《金融服务与市场法》第228条的规定更为直接，FOS做出的裁定一经申诉人接受，即对金融机构具有强制力，而无需其事先同意或者事后认可。

三、台湾地区金融申诉专员机制的借鉴意义

台湾地区金融申诉专员机制是否具备借鉴意义取决于我国大陆法制的发展现状，从法律移植理论的观点来看，任何制度的移植与调适均需要考虑本土环境才能获得最佳的契合效果。在此次金融危机中，大陆金融行业也受到一定波及，虽然影响没有那么直接和深远，金融纠纷案件也没有呈现出集中爆发的态势，但作为制度层面上的回应之一，各类金融纠纷解决机制仍然得到一定程度加强。

首先，在调解机制方面，除行政调解、司法调解，人民调解等形式外，新兴的行业调解机制开始发挥作用。2011年4月，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院以及司法部等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，其中第5条指出，“鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，调解协会成员之间以及协会成员与其他主体之间的民事纠纷，充分发挥社会组织参与调解的优势。”在此背景下，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，提出中国银行业协会将设立金融纠纷调解中心，以便灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷。2012年，保监会提出要进一步建立健全保险纠纷调处机制，原则上各保监局所在地均要建立保险纠纷调处机构，并逐步在所辖地（市）级地区建立保险纠纷调处机构。与此同时，中国证券业协会也颁布了《证券纠纷调解工作管理办法（试行）》《证券纠纷调解规则（试行）》《调解员管理办法（试行）》等三项规则，开始全面启动证券纠纷调解工作。

其次，在仲裁机制方面，一些专司金融纠纷的金融仲裁院，如上海金融仲裁院、武汉金融仲裁院、成都金融仲裁院等专业机构相继成立，开始发挥纠纷解决的功能。

再次，在诉讼机制方面，尽管我国实行“大民事审判格局”，但在经济较为发达的地区，比如上海、重庆、温州等地，在金融危机爆发后已经陆续有法院设立金融审判庭，专司金融纠纷案件的处理，其中上海在高院、中院和基层法院三个层次上均设立有金融审判庭。

从形式上来看，我国金融纠纷多元化解决机制已经初步建立，但如果从保护金融消费者这一独特视角进行审视，现行机制仍存在较多缺陷：

第一，金融消费纠纷并未作为一种独立的纠纷类型加以看待。金融消费纠纷与金融消费者密切相关，此类纠纷往往具有主体众多、标的较小、纠纷同质化以及当事双方实力不均等特点，具有特殊性和内在一致性，在特定背景下极易形成群体性事件，需要采取特殊的应对措施和程序设计。然而通过分析可以发现，我国大陆金融纠纷解决机制主要是根据案件所属行业进行分类，比如2008年《上海金融仲裁院仲裁规则》将案由划分为存款和贷款纠纷、保险纠纷、证券交易纠纷等，2011年最高人民法院《民事案件案由规定》中将金融类案件分为证券纠纷、信托纠纷、保险纠纷等，均未将金融消费纠纷视为一种独立的纠纷类型。

第二，金融消费者保护理念未能贯彻于制度设计之中。由于金融消费纠纷未得到足够重视，调解、仲裁、诉讼等纠纷解决机制均未关注金融消费者的弱势地位且无相应的制度设计。以制度性文件较为完善的证券调解为例，虽然证券业协会连续出台多项规章制度对有关证券调解工作的基本原则、调解机制的受案范围、调解程序的总体框架以及调解协议的法律效力等进行了全面系统的规定，但究其实质而言与其他类型的调解机制相比并无明显区别，仅是传统调解机制在证券领域的延伸和制度细化，并无针对金融消费者或者说中小投资者的特别规定。

第三，金融消费纠纷缺乏统一受理渠道。实践中，金融消费纠纷被分散并划分为各种类型的金融纠纷，并在不同领域被不同受理机构管辖，比如证券业、银行业以及保险业等均有各自行业性质的纠纷调解机构，可能适用不同法律依据来处理类似纠纷。随着金融业混业经营的发展，很容易出现各机构重复管辖的现象，导致类似案件出现不同处理结果。“特别是目前金融商品与服务日益多样化，若金融消费者不了解何种救济途径最佳或应向何争议处理机构寻求救济时，可能会因受理机构不同而产生截然不同的结果，故传统上按金融业别区分银行、证券、保险之各业别争议处理机构之模式可能已无法因应环境的需求。”

综上，笔者认为我国金融纠纷多元化解决机制已经初具雏形，但究其机理而言仍存在制度调适的空间。台湾地区金融申诉专员机制的设立是台湾地区应对金融危机的经验总结，从其实践绩效来看，该机制已经初步取得成效，基本达到快速有效解决金融消费纠纷、保护金融消费者权益的初衷。有鉴于此，笔者认为台湾地区金融申诉专员机制具有较强的参考价值，可以作为制度借鉴的蓝本。

在我国大陆，构建金融申诉专员机制至少有两条演进路径可供选择：一是直接构建金融申诉专员机制，实现跨越式发展；二是先行构建行业性质的金融申诉专员机制，待时机成熟后再构建统一的申诉专员机制。由于我国大陆分业经营、分业监管体制由来已久，多元化纠纷解决机制的建设在很大程度上会受此影响，行业利益和部门利益的存在必然会成为改革的重大阻力，因此，从实际操作层面出发，笔者更倾向于后者。具体而言，初期可以尝试建立行业性质的金融申诉专员机制，由各金融行业协会主导，或者由金融监管机构在行业协会以外新设机构运行该机制，以弥补行业协会在公信力方面的不足；中期可以在评估制度实践绩效的基础上，尝试对各行业性质的金融申诉专员机制进行整合，结合金融业混业经营的趋势，本着与金融消费者联系最为密切、各行业均有共同性等原则合理确定纠纷类型，并指定由某一机构专属管辖，为下一步申诉专员机制的融合提供经验；最终的发展目标则是伴随金融混业经营体制的成熟以及金融监管体系的变革，建构一个覆盖所有金融行业的、综合运用多种ADR机制，并以集中处置金融消费纠纷为特色的统合化的金融申诉专员机制。

[1]曾宛如.金融海啸下金融监理之反思[J].月旦法学杂志，2009，（5）：81-92.

[2]林育廷.从雷曼事件之处理检视我国金融消费争议之解决机制[J].全国律师，2009，（8）：45-59.

[3]金融消费评议中心.金融消费评议快讯（第五期）[EB/OL].财团法人金融消费评议中心网站.http://www.foi.org.tw/FILES/DMPUB/NewsLetter_5.PDF.