行政精神的历史类型*

王 锋

理解行政精神，首先在于把握公共行政的本质。在我们看来，公共行政具有技术与价值的两重性，公共行政是技术性与价值性的统一。美国著名管理学家西蒙指出:“决策不仅包括事实命题。当然，就其有关事物未来状态的说明而言，决策是描述性的……决策还有某种规范性——它们都是选定一种未来状态作为最佳者，并让行为直接指向选好的方案。简言之，决策既有事实成分，又有伦理成分。”①就技术性一面来说，它所追求的是公共行政的科学化，当我们把公共行政当作对国家与社会公共事务的管理时，我们所遵循的是科学的、技术的逻辑，即寻求公共行政的科学化。就价值性的一面来说，正如弗雷德里克森所言，价值是公共行政的灵魂，价值性因素虽然不那么容易为人们所感知，但却是理解公共行政的重要维度。

从公共行政的两重性出发，我们可以进一步理解行政精神的内涵，即从科学精神与伦理精神两个方面来把握。公共行政技术化的一面所追求的是理性精神，一种建立在工具理性基础上的科学精神、专业精神、客观精神;而公共行政价值性的一面所追求的是一种伦理精神，即一种价值精神，这种价值精神强调作为行政管理主体的主体性、反思性，强调他们在管理社会公共事务过程中的主动性与服务性。根据技术性与价值性在不同历史时期的具体构成，我们可以把行政精神划分为经验性行政精神、理性化行政精神及超越性行政精神三种基本类型。

一

农业社会中政治与行政混沌一体，政治、行政、宗教、道德等都处于一种未分化的状态，用黑格尔的话来说，“尘世政府就是神权政治，统治者也就是高级僧侣或上帝;国家制度和立法同时是宗教，而宗教和道德戒律，或更确切些说，习俗，也同时是国家法律和自然法”②。虽然行政管理以某种方式顽强地表现出自己的某种存在，但这种所谓的行政一方面处于未分化状态，和政治等混为一体，另一方面注定不过是政治统治的工具，和政治本身一样都是为最高统治者服务，因而农业社会的行政管理就其实质来说，属于统治行政。在这种政治与行政未分化状态下的统治行政当中，行政管理必然是以国家统治的形式体现出来。这种政治统治最典型的表现就是大大小小的统治者基于个人经验的治国术。因而农业社会的行政精神是一种建立在统治者个人经验基础上的行政精神，这种行政精神既无价值，也无理性。

农业社会历史上尽管也出现过所谓的“贞观之治”“康乾盛世”等，但都回避不了一个问题，即它们的主要统治形式是皇帝或国王的专制统治。而为了维护皇帝或国王的专制统治，政治必然是强权式的。正如黑格尔在《历史哲学》中所说:“各种政治制度都集中在皇帝一个人身上;道德的维系不再存在;只有皇帝的意志是最高无上的，在他的面前一切平等。皇帝周围的那些被解放了的奴隶，时常是全帝国内最有势力的人;因为一切都是独断行事，所以没有差别。……这个独夫专制只受一重限制，一切生人都要受到的限制——就是死亡;……特殊的主观性毫无管束，毫无内在性，既不前瞻，又不后顾，没有懊悔，没有希望，没有恐惧，没有思想;……因为这一切都包括着一定的条件和一定的目的，而这里每一个条件却纯粹是偶然的。……只是绝无拘束的任性任意。它在别人意志中间不受丝毫限制，以致意志对于意志的关系可能称为绝对主权对于绝对奴隶状态的关系。”③强权政治下的政治统治，其核心在于权力，政治生活中的核心目的就是为了争夺最高权力。夺取权力，在大多数情况下也必然以强权方式进行，为了维护和巩固这种政治统治，最高统治者及其统治集团也往往是通过炫耀权力来达到其巩固统治的目的。因而在农业社会其统治行政中，作为政治附属物的行政管理不可能孕育出普遍的行政价值。建立在自然经济基础上的农业社会的统治行政下的君臣关系及上下级关系，就其实质来讲，是一种主奴关系，是一种建立在人身依附关系基础上的上下级关系。这种强权式政治统治是为维护少数人利益而存在的，它无法也不可能承载我们现在所共享的自由、平等、人权等基本政治价值，更谈不上公共行政所追求的相对独立的基本价值。如果说有，那也不过是强权统治所带来的副产品。

农业社会中最高权力集中于皇帝或国王身上，以此种模型为基础，大大小小的官僚在其统治范围内，也就是大大小小的土皇帝，他们在管理社会公共事务的过程中，往往基于个人经验进行决策与管理，因而这种建立在个人意志基础上的决策与管理必然表现出经验性、随意性与盲目性的特点。正像黑格尔在《历史哲学》中描述法国的统治者一样，“全部政治系统只维系在查理曼一人的权力和伟大以及他个人高贵的心灵”之上，虽然有下级的忠诚与服从，但这种忠诚与服从不是建立在现代公民意义上的对于国家的忠诚与服从，而是建立在人身依附关系基础上的，因而这种管理与服从虽然有着表面上的秩序与权威，但由于它执著于特殊性、主观性，因而它经常为偶然性、反复无常和暴行所左右。④既然大小官僚基于生活经验或凭借前人的经验进行决策，那么就表现出很强的随意性，因为它的主要依据就是官僚自己的主观意志，它取代了管理过程中所必须的科学论证及应有的程序，仅仅凭借个人好恶，既不对管理过程中遇到的问题进行深入细致的调查，也不对这种随意决策所造成的后果进行评估，因而决策就必然是盲目的。同时，农业社会的行政管理也缺乏现代社会所必需的专业知识。以科举考试为例，它只是一种基于官僚录用而设置的资格考试，这种考试主要考查的是一个人为官所需要的人文方面的知识，没有也不可能有现代行政管理所需要的专业知识，因而这种经验型管理是在农业社会公共事务非常简单的情况下而产生的一种管理方式。所以在农业社会中统治行政下所养成的行政精神只能是一种非理性的行政精神，或者说是经验性的行政精神——如果说在农业社会中还有行政精神存在的话。

在农业社会一切都还处于混沌未分的情况下，国家的统治行为当中蕴含着最初级形式的行政管理，在这种行政管理实践基础上所生成的行政精神当中包含着行政精神后来发育的因子，只不过在当时，理性化及价值性的内容都还以潜在的形式存在。

二

按照马克斯·韦伯的说法，近代以来，社会经历了一个祛魅化的过程。⑤世界的祛魅即意味着社会的理性化，意味着社会不再匍匐于神性或神秘莫测力量的控制或引导之下，人们在理性的指引下，力图精确地解释和认知他所生活的世界。

理性精神在这里被化约为一种计算的能力，一种对事物之间因果规律的追求。在其本质上，理性意味着在纷繁复杂的事物当中寻求一种确定性，寻求一种确定性的知识，它倾向于把世界知识化，而且这种知识仅仅是一种技术的知识。因此，在追求确定性的过程中，理性主义就走向了技术化的道路。它把一切都企图化约为技术化的知识，因为这种技术化的知识恰恰与确定性可以画等号，与人们对确定性的追求相合拍。“技术和确定性在他看来是不可分隔地连在一起的，因为确定的知识，在他看来，是不需要在它自身之外寻找确定性的;知识，就是不仅以确定性终，而且也从确定性始，确定性贯彻始终的知识。”⑥技术的知识就是这样的知识。技术化的知识，其优越性就在于它从纯粹无知中产生，可以被精确制定，确立为普遍化的规则，甚至可以被培训、学习，成为一种技术化的力量。在理性精神的影响下，政治已经被推进为一种技术，一种可以被训练、掌握、培训的技术。

受这种理性精神的影响，公共行政也是可以理性化的。因为现代社会中公共行政更多的是提供服务而不是统治与管理，像教育、社会福利、公共卫生、就业等问题更多的具有技术属性，需要按照技术的逻辑来思考和处理，因而也就需要受过此类专门训练的技术专家来进行管理与解决。在这个意义上，行政管理是可以而且应当理性化的。公共行政首先被当作是可以寻求确定性、排除偶然性的领域，而且是最为可靠的领域。因为它有一个可靠的载体，这就是韦伯所说的现代理性官僚制。在韦伯看来，发育成熟的现代理性官僚制，因其所能提供的精确性、稳定性而具有了形式上、技术上的合理性，成为现代社会广泛采用的一种普遍有效的组织形式。

这种建立在理性设计基础上的现代官僚制行政管理，就成为理性精神的典型代表。现代行政管理的理性化将从两个方面得以继续发展。

其一，是公共行政中的专业化。如前所述，农业社会公共事务比较简单，不需要也没有发展出专业化的行政管理。工业社会在其发展过程中，一方面，社会事务日益纷繁复杂，迫切需要专门的组织来从事协调与管理工作，这个专门组织当仁不让的就是政府;另一方面，社会公共事务的日益复杂化，也在政府内部得到体现，这就是政府内部的职能分化与日益专门化。它要求政府以其专业化管理来回应社会生活中日益发展的需求，这种需求促使行政管理的专业化与专门化得到更进一步发展。正如有学者所说:“公共行政在很大程度上受到职业专家集团的影响，这些专家包括科学家、工程师、健康专家、系统分析师、政策分析师、规划师、电脑专家和经济学家等”，“政府创造了职业化，它让职业具有合理性，它支持所有形式的职业化努力，它雇用数量永远在增长的职业人员。职业专家为公共机构提供了知识、培训和领导;影响着公共政策进程;决定着许多公共机构的结构。在公共服务中，职业专家获得权力的途径显然是由于他们所受的专业化培训和拥有的知识”。⑦

其二，是公共行政中的技术主义与管理主义。技术是近代理性主义的本质。对行政管理来说，理性主义意味着行政管理可以被技术化，可以成为知识化的领域。当威尔逊清晰地表达出政治与行政二分时，他所想说的实际是，行政管理是一个事务性领域，是一个技术性领域，是与政治、价值无涉的领域，因而行政管理所遵循的当然是技术的逻辑。正如威尔逊在其论文《行政学研究》中所指出的:“如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子，我可以借用他磨刀的方法，而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪的动机。同样，如果我见到一个彻底的君主主义者很好地管理着某一个公共机关，我可以学习他的办事方法，而无需改变我作为共和主义者的特点。他可以为他的国王效劳，而我却将继续为民众服务。但是我却希望能像他为其统治者服务那样为我的统治者服务。”⑧威尔逊实质上是把行政管理当作一种技术性的东西来看待。正因为如此，它才可以为不同的国家、为不同的统治者服务。如前所述，借助于现代官僚制这种高度技术化的组织载体，行政管理技术性的一面得以充分发展起来。此后，围绕如何更有效地执行政治意志，即如何既经济又有效率地完成政治命令或者政治所决定的任务，行政管理的技术化得到进一步发展，这就是行政管理内部的职能分工以及行政管理本身的专业化。法约尔认为“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”⑨。古利克则在法约尔的基础上，把行政管理的职能由管理的五项职能拓展为七项职能，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。也就是我们所熟悉的POSDCRB。⑩法约尔、古利克等关于管理的五要素说具有经典性意义和深远影响，至少后来的管理以及行政管理中的管理过程学派都是按照这五种要素来进行管理或行政管理。即使到了今天，行政管理无论是理论还是实践基本上都是按照这种职能划分来进行的。此后，行政管理的研究与实践也是在五种职能的基础上才得以深入。随着社会发展的需要，随着社会公共事务的增加及日益复杂，人事管理、财政管理、审计管理等专业性比较强的行政管理部门逐渐发展起来。我们今天所看到的行政管理学科的繁荣以及行政管理学科之下众多分支学科的发展，在某种意义上是这种理性化行政及理性化行政思维所带来的产物。当代新技术的发展，尤其是计算机、网络等技术的发展，使行政管理更加醉心于技术化的追求。

建立在理性设计基础上的现代行政，从工业社会的理性化进程中汲取充足的营养，并且顺应这种社会发展要求，得到了充分发展。而这种理性行政的广泛应用也必然孕育出相应的理性精神，只不过，这种理性精神是片面发展的理性精神。这种片面的理性精神其实在威尔逊、古德诺两人政治与行政二分当中就埋下了伏笔。当行政管理祛除了价值负担，变成一个纯粹的事实性领域后，也就必然预示着行政管理当中所孕育的精神只能是一种工具理性得到充分发展的精神。这意味着，管理行政之下的理性精神“将公共行政看做是一个领域，在这个领域中，人们应该应用科学的方法来决定程序、解决问题、测量效率和生产力，以及做许多其他应该做的事情。管理科学的一个主要目标就是客观和公平地解释行政现象，并致力于控制组织活动中出现的不理性的政治和人类行为”⑪。

正因为如此，建立在理性设计基础上的现代管理行政，其倾向是一种封闭的管理，把行政管理当作是一个封闭的体系，排斥民众的参与。“效率、工具理性、职业主义、实证主义的和功能主义认识论以及管理领导力均是主流公共行政的根基”，它从功能的角度出发，把关注的焦点放在“经济、效率、绩效、目标维持和冲突管理”上，但恰恰是这种理性化的设计，忽视了行政管理中的民众参与，把民众看作是被动的实体，被动地接受政府的管理与干预，无法回应民众参与社会管理中的复杂性。⑫

对于现代理性行政体系中的行政人员来说，尽管他们排除了个人的主观任性，带来了行政管理中的普遍性、确定性。但是这种普遍性与确定性是以牺牲行政人员的主动性为代价的。在充分发展的现代官僚体系下，我们看到的是行政人员的按部就班、循规蹈矩。“官僚主义者关于他们的工作虽然有着非常狭隘的观念，但却坚持认为这种工作是重要的。他们坚信他们的职责就是提供有效率的服务，他们的技术理性和精确测量显示了他们对其职业的献身。”⑬在这种按部就班、循规蹈矩中，行政人员成为无反思的、无批判性的存在，他们是一群有技术效率的、盲目效忠的、无批判的存在者，他们仅仅是政府及其行政管理中的“行动的主体”，在某种意义上是无头脑的。⑭

不仅如此，片面的理性化行政以及贯注于其中的工具理性精神，一方面造成行政管理以及行政管理知识的“碎片化”，另一方面导致行政管理中的工程主义。如前所述，现代社会是一个分工不断趋于加深的社会，表现在行政管理当中，就在于随着社会分工的加深而产生众多需要政府进行管理与协调的领域，进而使行政管理内部也越来越专业化与知识化。问题在于这种专业化仅仅立足于本领域或者本部门内，因而这种专业知识从社会整体来看，也就意味着“碎片化”，它仅仅是站在本部门的立场上去占有知识。在这个意义上，掌握着专门知识的行政人员确实也是“专家”，但这种专家必然拥有不充分的知识，缺乏对所管理的对象及问题的整体化了解及把握，进而也影响了对所管理的公共事务的反应与判断，并导致我们所熟悉的本位主义与部门主义。

把社会科学乃至人文科学按照自然科学的思维去理解，以及对行政管理领域的“碎片化”理解，导致的一个直接后果就是在管理社会公共事务时，倾向于以一种工程主义的思维去解决，但是这种工程化的理解及解决至少产生了如下结果:越来越多地运用理性和工具的方案来解决行政管理所面对的问题;越来越多地集中政策制定以及对人文与价值的有意无意的忽视。⑮我们当下所经常看到的“重点工程”“形象工程”等其实就是这种技术主义迷思的结果。

三

后工业社会的兴起，要求与之相应的行政类型，这就是服务行政。进而，也要求与之相适应的行政精神类型。作为对工业社会理性行政精神的超越，后工业社会超理性的行政精神建立在后工业社会的丰富实践基础之上，它要求行政管理实践面向处理人与人之间的关系，行政关系的核心是如何满足后工业社会人们的差异性存在，并且适应这种要求，使行政实践在开放性中凸显出其价值性的一面。与后工业社会相适应的服务型政府则历史性地提出了行政精神的价值性的一面，确切地说，这种价值精神就是要求行政管理具有一种伦理精神。公共行政具有技术性与价值性的两重性。同样，考察行政精神也应该从这两个维度入手。农业社会行政精神的技术性与价值性两个方面都是以潜在的形式存在，工业社会适应理性要求而使行政管理按照理性精神得到充分发展，并且这种发展是以事实与价值的二分为前提的，这种发展使公共行政的工具理性精神得到片面张扬，使技术性逻辑得到充分展现，而使公共行政的价值精神被遮蔽起来。但后工业社会的来临，则历史地提出了服务行政的要求，这也使公共行政中的价值精神得以凸显，这种价值精神是公共行政原来就具有的，只不过，在农业社会或工业社会，公共行政的价值精神要么被遮蔽，要么以扭曲的形式存在。后工业社会，社会发展的重心发生了根本性变化。“从管理向服务的转变，却要求价值因素的介入，而且这种价值因素不是政治价值，而是一种道德价值。”如果说政治价值是一种外生价值的话，那么服务行政下的道德价值则是一种内生价值，它是政府及其行政人员行为的直接依据。⑯后工业社会服务行政的日益发展，要求公共行政内生价值得到充分呈现。这种内生价值的要求，首先来自于行政管理对象发生了根本性变化。用贝尔的话来说，农业社会是人与自然之间的竞争，因而它以人与自然界的关系为中心;工业社会是人与加工过的自然界之间的竞争，因而它以人与机器之间的关系为中心;后工业社会则是人与人之间的竞争，它以如何有效处理人与人之间的关系为核心。⑰在贝尔看来，后工业社会以服务业为核心，人与物之间的关系——不管这物是自然物还是人造物——已基本上得到解决，它主要面对的就是如何处理人与人之间的关系，在这里，社会的核心是如何围绕人的生活需要而展开，即根据社会所能提供的保健、教育、娱乐等社会服务来确定。显然，这些用以促进生活质量提升的社会公共服务与政府都有着很大的关系，关键在于政府以什么方式来提供，是由政府自己独自提供，还是由社会来共同提供。

行政管理所面对的任务以及它所要处理的核心问题的历史性变化，使得服务型政府成为必然，进而也使行政精神中价值性的一面得到充分呈现。这种价值精神首先就在于要求公共行政对人的重视。如前所述，在农业社会与工业社会中，人们主要面对的是人与物的关系，甚至人在某种程度上也被当作物。工业社会中“生活是与经过加工的自然界进行竞争”，它需人与人、人与物之间的协调，为适应这种流水线式整齐划一的生产需要，韦伯式的行政管理体系应运而生，从而使社会有效地组织起来。在这样一个官僚化、科层化、组织化的世界中，不仅行政管理对象被当作物来看待，甚至科层制体系中的行政人员也被当作物来看待，他们只不过是整个官僚制机器高效运转、精密协作的一颗螺丝钉而已。而当人与人之间的关系成为行政管理所要处理的核心，以什么方式为人的生活与发展提供他们所需要的服务时，也就自然而然地提出了要以人的方式来对待人的要求。这是行政管理价值性呈现的历史支点。

而当以人作为思考行政管理的起点时，这里的人不是抽象化的人，不是自然状态中的人，而是处在现实生活中的人，是在具体社会情境中去理解的人。从这个意义上，自然要求行政管理在差异化当中去理解人。这意味着行政管理者不再居高临下，而是在与他人的共同交往中去理解他人的处境，他人的处境显然不可能是齐一化的，而正是在差异化理解中，行政管理者才能真正了解被服务者的真正需要，也才能确定以何种方式去提供他们所需要的公共服务。在这里，需要倾听，需要在非中心化的场域中去关注后工业社会行政关系或者公共管理关系的历史性变化，它需要行政管理者以开放的心态来面对这种变化，即要求公共行政不再以权威方式来建构公共行政实践，而是以服务的态度来建构其行政实践，不再致力于宏大的政治叙事，而是从生活政治的角度去理解后工业社会行政实践的历史性变化。

后工业社会行政精神对价值、伦理的关注，还意味着对行政管理者主体性的关注。在农业社会中，皇帝与官僚、上级与下级之间是一种主奴关系，存在着各种各样的人身依附关系，这也决定了在农业社会中不可能有行政人员的主体意识。工业社会虽然以主体意识的确立为前提，也恰恰依靠这种主体意识获得了社会发展源源不绝的动力，但在行政管理领域，行政人员不可能拥有独立的主体意识，不可能有所谓的主体性的获得，他仅仅是被动执行上级命令的工具，仅仅是一个“行动着的主体”，这个“行动着的主体”是不具有主体性的，是无头脑的。然而当后工业社会服务行政历史性地出场时，也就意味着政府必须以一个相对独立的主体的形式出现，意味着它必须获得主体性。“在政府及其公共行政是一个相对纯粹的行动领域的时候，按照科学化、技术化的路径加以建构是合理的”，“然而，在政府拥有了主体性的时候，就必须同时拥有价值因素。在某种意义上，政府的主体性恰恰是由其所拥有的价值因素来确定的，是价值因素赋予了它主体性”。⑱正是这种主体性的获得，使得行政人员不再亦步亦趋，而是根据对具体情境的理解，主动地、创造性地去完成行政管理任务。

行政人员主体性的获得，使得行政人员在历史上第一次具有了反思性。行政管理并不是纯粹的理论思辨，它是一个行动的世界。工业社会的管理行政将行政人员设计成为被动的、机械的执行者，在这种环境下成长起来的行政管理者注定是一群无反思能力、缺少批判性的群体，他们在刚性的官僚体系内从事着日常性的、惯例性的工作，日复一日，年复一年，循环往复。但是，作为行动的世界，作为一个要求提供差异性服务的领域，服务行政要求行政管理者是反思性、批判性的。“公共行政管理者的行动总是要求反思式判断，即什么是‘合适’的行动?我对管理的责任是什么?我对自己的责任是什么?我的行动对于我所服务的公众意味着什么?”⑲对行政管理者反思能力的强调，需要行政人员将反思置于行政管理的日常生活世界中来理解，需要行政人员在与他人的互动中来建构行政管理实践。对他者的关注也就自然而然地需要去关注他者的差异性。这种反思“不应该被限定在一种智力和个体基础上的实践，它不仅仅包括个人在组织世界里审视他或她存在或批判知识和方法。相反，反思应该植根于生活经验，并承认我们通过与周围的其他人互动来建构我们的社会世界”⑳。

强调后工业社会服务行政条件下的行政价值精神的历史性生成及其丰富内涵，并不意味着公共行政的技术性一面不需要了，也不意味着公共行政实践中不需要科学精神、理性精神。后工业社会服务型政府的历史性生成，为公共行政中的技术性与价值性的统一提供了历史性机缘，也使行政精神的两个方面在后工业社会背景下得到完全呈现。服务型政府“把科学化、技术化追求与价值追求统一起来，甚至让科学化、技术化追求从属于和服务于价值理念”㉑。至于行政精神中的科学性、技术性的一面如何与价值性的一面统一，它们在行政管理实践中的运作逻辑如何，我们会另文专门阐述。［本文受到江苏省“青蓝工程资助”项目、中国博士后特别资助项目“走向服务型政府的行政精神研究”(项目号:2014T70496)资助］

①赫伯特·西蒙:《管理行为》，杨砾等译，北京经济学院出版社1988年版，第45页。

②黑格尔:《法哲学原理》，范扬等译，商务印书馆1961年版，第357页。

③④黑格尔:《历史哲学》，王造时译，上海书店出版社2006年版，第294～295、347～349页。省略号为引者所加。

⑤马克斯·韦伯:《学术与政治》，冯克利译，三联书店2005年版，第29页。

⑥迈克尔·欧克肖特:《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版社2004年版，第11页。

⑦⑪⑫⑬⑮⑲⑳全钟燮:《公共行政的社会建构:解释与批判》，孙柏瑛等译，北京大学出版社 2008年版，第 4、70、26、133、179、103、131 页。

⑧转引自彭和平等编《公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第24～25页。

⑨法约尔:《工业管理与一般管理》，中国社会科学出版社1982年版，第5页。

⑩丁煌:《西方行政学说史》，武汉大学出版社2004年版，第114页。

⑭⑯⑱㉑张康之:《寻找公共行政的伦理视角》(修订版)，中国人民大学出版社2012 年版，第303、303、303、303 页。

⑰丹尼尔·贝尔:《后工业社会的来临》，高銛等译，商务印书馆1984年版，第133～134页。