公共权力运行公开化的公共组织路径研究*

钱再见

从组织角度考察公共权力是一个多学科交叉的研究视角，横跨社会学、政治学和公共管理学等学科，它既是学术研究的一个热门领域，也是实践部门的一个永恒话题。现代社会是一个组织化的社会(organizational society)。公共行政管理作为协调个人及团体的行为而致力于提供公共服务、达成公共目标和实现公共利益的组织性活动，是依赖于公共组织实施的。因此，组织问题是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的最为重要的问题。①而权力是组织和组织过程分析中最为核心的概念，实际上，组织的过程就是一个权力运作和博弈的过程。在韦伯看来，“社会及其组成部分不是通过契约关系或者道德一致，而是通过权力的行使而被聚在一起”的。②诺顿·E．朗则明确提出，权力是行政管理的生命线。③也正是在这个意义上，本文认为，公共权力是社会公共事务管理的基础，而公共权力的运行又是依托于公共组织实施的，公共行政管理就是公共组织行使公共权力达成公共目标、实现公共利益的过程。但是，公共组织的内在张力阻碍了公共权力的运行公开化和公共利益追求。因此，公共权力运行公开化需要借助于组织变革的路径才能得以实现。

公共权力运行的公共组织基础

所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。政府等公共组织是公共权力运行的主要载体。公共组织就是拥有法定的或授予的公共权力的所有公共部门实体，以实现和维护社会公共利益为目的，基于公共权力管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务。公共组织应包括政府与非营利组织。

第一，公共组织是公共权力运行的载体。公共权力本是公民的共同权力，为全体公民共同所有。根据人民主权理论的主张，权力在本质上是一种凝聚和体现公共意志(public will)的力量，它的最终本源在于全体公民。但在现实社会生活中，公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使，而只能由其代表(或委托人)来行使。任何具体的权力都是由具体的人或组织来行使的权力，它的主体是明确的，是作为国家和政府权力机关的组织。④从这个意义说，公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力(delegated power)。这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别，从其基本内涵和属性来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人，具有公共性(publicity)，而公共行政管理领域中的公共权力即使授予某个个人行使，也是依托于公共组织运作的。从客体上看，公共权力指向的是公共事务(public affairs)，即为了满足社会全体或大多数成员的需要，体现其共同利益，让其共同受益的那类事物，而公共事务的表现形式则是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是要使社会成员普遍受益。从功能上看，公共权力依托于公共组织运作，通过公共资源的分配推动公共产品的生产和公共服务的提供，从而为达成公共目标和实现公共利益服务。

第二，公共权力的运作是公共组织过程的核心。权力是组织和组织过程分析中最为核心的概念。⑤从最一般的意义上说，公共权力就是用于处理公共事务的权力，它是公共组织实施自身职能的前提条件。法国组织社会学派大师级社会学家米歇尔·克罗齐耶(Michel Crozier)和埃哈尔·费埃德伯格(Erhard Friedberg)在《行动者与系统——集体行动的政治学》一书中认为，一切组织都是作为权力关系整体而形成的一种结构，而所有的权力关系皆为产生组织的开端。从公共组织内部来看，职权是指被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位有密切关系。职责是指完成任务所应承担的责任。权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认与规范，它通过权力和职责的划分，保障公共组织各组成部分有序运行。所以，公共组织说到底就是一个权责体系。只有合理的权责划分，才能保证组织过程的有序运行。美国公共管理学者哈尔·C．雷尼(Hal G．Rainey)认为，组织过程包括“确定权力关系、决策、评估、沟通、冲突解决方案以及变革和创新”⑥。公共组织行政的推行，在于谋求社会的“公共利益”，以最好的服务来争取民众的拥护和支持。相比之下，工商组织的目的与动机，则在于追求“个人利益”，其一切活动与决策以产品价格为决定因素，以赚钱为目的。作为人民主权的代表者，公共行政管理者的地位亦不同于一般企业的管理者或经营代表。公共行政管理者参与公共政策的制定与执行，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配。

第三，公共组织中公共权力运行的公开化。公共权力运行的组织化内在地要求其运行的制度化、规范化、程序化。诚然，公共权力具有公共性的本质属性。但是，权力从来都是一把双刃剑。公共权力一经产生，就成为一种具有自我膨胀属性且难以驾驭的力量，并且具有以警察、监狱、军队这些暴力型工具为后盾的暴力强制性。从强制力量的性质看，强制力是在不顾及施加对象是否情愿的情况下强迫对方服从一定意志的力量。它是人为施加的阻碍与强迫，其本质是单方面的强加。⑦这些暴力强制性固然是“必要的恶”，没有它们的存在，公共权力的裁判权很难实现，公共权力实现公共利益的功能也就无从谈起。但是，权力的滥用又必然是以民众权利为对象，以损害民众利益为代价的。因此，公共权力的有限性也是其基本属性，对公共权力进行约束和限制便是公共权力运行的必然逻辑，而公共权力运行的公开化则是约束和限制公共权力的基本要件。公共组织正是因为行使公共权力，就必须受到全社会的监督，其一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。公共组织的活动如政策制定与执行、公共预算与财政管理、公共人力资源管理、公共资源的分配和使用等，都必须在法律的规范下依照法定程序行动。目前世界上许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标制度，其目的就是为了对公共组织权力运行实行严密监督，使公共组织运作不损害公共利益。

公共权力运行公开化的组织障碍因素分析

公共权力的产生源于人类的理性选择。在现代高度组织化的社会中，公共权力运行总是依托于公共组织实现的。而组织作为协调的一种途径，必须建立一个权力体系。⑧如前文所述，公共权力运行的组织化内在地要求其运行的公开化，即实现公共权力运行的制度化、规范化、程序化。然而，现代国家的公共组织都是官僚制或曰科层制组织，这种传统的官僚制组织由于片面追求效率、权力集中和权力扩张而与公共权力运行公开化存在内在张力。

1．公共权力公共性与组织效率的张力

政府等公共组织的行政管理权力是政治权力的一个分支，行政权力与立法权、司法权一起构成政治权力，而行政管理权力本身则是一种功能性权力，它是政府机关拥有的处理社会公共事务的法定权力，具有公共性，致力于实现社会公共利益。公共权力的公共性本应透过公共组织管理的公共性来体现，然而，组织管理长期存在追求“效率优位”的冲动，即效率被置于优先和至高无上的地位。⑨对于组织效率的追求极易导致组织中的集权。“组织理论之父”马克斯·韦伯在19世纪中叶就提出了著名的官僚集权组织理论，他认为，任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，权力可以消除混乱，维持秩序，从而保证组织目标的实现。“设有官僚行政管理班子的合法性统治”⑩则是最理想的组织结构，是组织的纯粹形式。行政学创始人威尔逊在《行政学研究》一文中强调，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件。”威尔逊主张实行行政集权是基于效率、责任等多方面考虑的，他认为:“如果一个人为了保持其职务，必须取得公开而且真正的成功……他的权力越大，他就越不可能滥用此种权力，他就会更加受到鼓舞，更加头脑清醒和更加被这种权力所激励。”⑪

但是，“权力”，正如霍布斯所认为的，“是获得未来任何明显利益的当前手段(present means to obtain some future apparent good)”⑫，公共组织中的公共权力若被用于片面追求效率，则极易滑向非公开化运行的轨道，并导致其违背公共性原则。因为，公共权力的效率取向可以成为集权的借口，如公共决策过程中的暗箱操作，与利益集团共舞，排斥公众参与，绑架专家论证，并进而借助于权力的暴力强制性，使其具有凌驾于一切之上的客观条件，这些客观条件提供了滥用公共权力的基础，从而导致公共权力失去公共性，成为个人或者某些群体牟取私利的工具。

2．组织层级制与民主参与的张力

马克思主义认为，国家是阶级社会的历史现象，是阶级分化的产物，是阶级统治的工具。国家的一个特点“是公共权力的设立，这种公共权力已经不再直接就是自己组织为武装力量的居民了”⑬。厄内斯特·曼德尔认为，在阶级社会里，这种权力为统治阶级所垄断，这种垄断以社会分工的形式表现出来，即“专门从事劳动的大多数人”与“掌管社会的共同事务:劳动管理、国家事务、司法、科学、艺术”等的少数人之间的分工。⑭在公共组织中，这种分工的结果就是组织层级制，即权力分层、职务分等的科层体系。

严格的权威分层体系使得官僚组织内部等级森严，很容易出现官僚化，即权力被少数人所垄断的现象。美国社会学家戴维·波普诺认为，官僚制“会导致寡头政治——由极少数人统辖这个组织。这样的危险总是存在，经济政治和社会权力将高度集中于那些最重要组织中处于最高位置的少数人手中”⑮。实际上，官僚组织的权力是操纵在极少数高层决策者手中的，广大组织成员却缺少参与。韦伯自己也意识到了这一问题，他说:“在较大的团体中，在无组织的群众意义上的‘民’永远没有自己进行过‘管理’，而是被管理，只不过是变换选择进行统治的行政领导者们的方式，以及他或者更正确地说:他在当中达到其他人员通过所谓的‘公众舆论’能够对行政管理工作的内容和方向施加影响的程度。在这里所指的意义上的‘民主化’，并非必然会增加被统治者积极参与有关的社会实体内部的统治。”⑯相反，由于组织中的上层在行使权力的过程中缺乏来自下层的监督，使得权力上层有可能利用职权压制民主。

在历史上，民主概念是从被统治者的“法律平等”的观念中产生的。这一概念还引申出了更为深远的要求，即(1)阻止封闭性的“官员等级”的形成，以利于普遍能有机会担任官职;(2)使统治的暴力最低限度化，以利于“公众舆论”的影响范围尽可能地扩大。这样，民主就陷入了同由它而产生的官僚体制化倾向的矛盾之中。韦伯本人对这一问题并未回避，甚至在解决官僚制与民主制的关系问题时，“也不带任何情绪色彩”。⑰韦伯认为，官僚阶层是掌握着社会公共权力的社会集团，他们可以为社会的目的使用这一权力，也可以为了他们私人的目的使用他们手中的权力。也就是说，官僚阶层会破坏官僚组织中的民主原则。但是，他并不认为民主制可以超越官僚制。“对韦伯来说，民主制行政(democratic administration)只能运用于地方组织或成员有限的组织……他和威尔逊一样，没有把民主制行政看作是取代官僚制行政的有活力的选择。”⑱可以说，官僚制集权与民主制行政的内在冲突与张力在韦伯的思想体系中是始终存在的。

3．公共权力的公共责任与组织碎片化的张力

亨利·法约尔早在20世纪初就描述了责任和权力的关系，在其主要代表作《工业管理与一般管理》一书中论述了14条管理原则，其中第二条就是“权力与责任”，他认为:“权力就是指挥和要求别人服从的权利。在一个领导者身上，应把属于职能规定的权力，和由于自己的智慧、博学、经验、精神道德、指挥才能、所作的工作等决定的个人权力区分开来。作为一个出色的领导者，个人权力是规定权力的必要补充。人们在想到权力时不会不想到责任，即执行权力时的奖惩。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方，就有责任……在行使权力中应用奖惩是良好管理的基本条件。”⑲

但是，如果组织没有整体协同地管理关键业务流程，组织就会出现碎片化。在职能部门、岗位以及信息系统之间会有一连串复杂的传递(交接棒)，而每一次传递都可能出错、延误以及产生不必要的服务成本。组织碎片化甚至造成部门区隔、权力博弈和利益冲突，出现“公共权力部门化，部门权力利益化，权力利益法制化”的格局，进而导致权责不清，公共责任意识淡薄，公共权力运行偏离公共性、公正性和公开化轨道，违背公共利益价值取向。

组织的公共权力可以表现为一系列的职位及其权力、权利和责任，但是这些职位和责任的最终载体是作为公共组织成员的个人。这些个体使得公共组织不断运转，发挥应有的效能。因此，个人和组织是公共权力现实力量的推动者。当然，人们对于权力的追逐本无可厚非，英国思想家罗素在他的名著《权力论》中就说过:“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象。”他认为:“在人类无限的欲望中，居首位的是权力欲和荣誉欲。”⑳在组织社会学的法国学派看来，组织中的“权力”是指一方在与另一方的关系中获得对己有利的交换条件的能力，或者说，是参与交换和协商的能力。作为一种人类的建构，从根本上说组织与之打交道的就是权力。正是权力的组织安排、权力的规则、权力的驯化，使得人们进行合作成为可能。然而，组织活动是一种艰难实施的活动，假如组织在努力遏制经验意义上的“自然”权力方面走得太远的话，那么它将冒这样一种风险:生产人为的权力到一种无法容忍的程度;假如组织做出的努力不够充分，那么一种不断膨胀的特权迷宫就会得以形成。㉑

公共权力运行公开化的组织路径选择

既然公共权力运行需要依托于公共组织而实施，那么公共权力运行公开化必然需要借助于组织变革的路径才能得以实现。公共权力公开化运行的公共组织路径主要包括回归公共组织的公共性原则、推进公共组织的结构性变革以及重塑公共组织的责任性机制。

1．回归公共组织的公共性原则

一般意义上的公共性就是指政府等社会公共组织所拥有的公共权力的公共性，而公共权力的公共性说到底就是公共权力运行的公开化。公共权力的公共性本质决定了公共组织在其权力运作过程中必须回归公共性原则。首先，公共组织作为拥有法定的或授予的公共权力的组织实体，不论是政府部门组织(包括公共企业)，抑或是第三部门组织，都应该始终坚持公共性的组织目标，即追求、实现和维护公共利益，不能片面追求效率而牺牲公共性的价值取向。美国行政学家帕特丽夏·W．英格拉姆(Patricia Wallace Ingraham)认为:“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在其他目标……在世界许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”㉒其次，公共组织行使公共权力过程应公开化。公共权力的“公共性”意味着公开性(publicness)，阿伦特指出:“‘公共’一词表明了两个密切联系却又不完全相同的现象。它首先意味着，在公共领域中展现的任何东西都可为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。对于我们来说，展现——即可为我们、亦可为他人所见所闻之物——构成了存在。”㉓公共性也因而决定了公共组织中权力运行过程的公开化，如果用阿伦特公共领域理论框架来解释，即意味着公共领域中公民的积极参与，因此，也必然要求公共组织中的信息公开。第三，公共性原则决定了对公共组织权力运作结果进行监督评价的公共性。传统的公共组织以效率为原则，因而需要构建一个封闭的系统，以减少组织发展的变量和不确定性，提高组织的理性程度。公共性原则决定了公共组织权力运作过程和结果的公开化。在哈贝马斯那里，公共性表现为一种意见，这种意见是私人借助于报纸等媒介形成的，以批判和监督公共权力机关为目的。资源依赖理论和新制度主义的提出，使人们注意到组织问题的研究不能只局限于组织本身，而必须考虑到组织所嵌入的环境和网络关系，使公共组织成为真正的“开放系统”。不仅公共组织的决策权需要基于公共协商(public deliberation)而公开化运行，其评价权、监督权也需要公开化运作。由于公共权力本身具有膨胀性和扩张性，一旦突破权力的边界，就可能混淆各种权力的关系，排斥民主、公正和自由，导致越权、违约和侵权等现象。因此，必须合理界定公共权力边界，对于管得过多、过宽的高度集中的权力，应通过“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，以避免因事权相同、利益相同而使监督失效。

2．推进公共组织的结构性变革

美国著名管理学家、诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·A．西蒙(Herbert Alexander Simon)曾经说过，有效地开发社会资源的第一个条件是具备有效的组织结构。有效的组织结构，使组织成员有明确的任务分工、清晰的责任和权力，能够调动和激发组织成员的积极性，能够组织内部各单位、各层级、各部门有效地运用人力、物力、财力，合理地配置资源，以最小的投入获得最大的效益，充分发挥公共组织的整体效能，提高公共组织管理效率。1952年，美国行政史学家德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)预言在未来社会，“韦伯主义下的官僚机构将会被更加民主、灵活的组织取代，尽管这些组织更加复杂，规模更大”㉔。沃尔多称这样的社会为“后官僚制的(postbureaucratic)”社会。那么，后官僚制下的公共组织需要进行怎样的结构性变革并进而促进公共权力运行公开化呢?

首先，建构扁平化组织(flat organizations)，通过分权、授权和赋权，实现参与式治理(participatory governance)。20世纪60年代，沃伦·G．本尼斯(Warren G．Bennis)也曾预言“官僚制的终结”，他认为，官僚制虽不会马上消失，但其变革的趋势不会改变。本尼斯还对组织变革的趋势进行了大胆的预测，如授权、扁平化等。在《临时社会》一书中，他创造了“特设性组织”(ad-hocracy)这个词，以取代过度僵化的官僚制组织。组织结构扁平化是指管理层次的减少和管理幅度的扩大。传统的金字塔型组织结构层次繁多，信息传递速度缓慢，导致决策速度大大降低。现代信息技术的发展为组织扁平化提供了重要的功能支持，使组织中层管理人员上通下达的功能在很大程度上被现代大容量的通讯技术所替代。对纷繁复杂而又瞬息万变的现实世界，公共组织的高层领导者往往不能及时准确地把握，只有那些身临其境的底层员工才能得到第一手资料，了解第一线的实情。因此，这样的组织就不能像传统的直线制组织(line organizations)那样一切都得听从于上司的安排、控制和命令，一切都得照章办事，他们必须有一定的自主权(autonomy)和自由裁量权(discretion)来处理突发性的事件。官僚制阻碍了民主制应有的权力扩散与分享，通过公共组织的重构和权限结构的调整，以民主制控权官僚制，实现公共权力的公开化运行。

其次，建立弹性化组织(flexible organizations)，通过协作、学习和创新，实现公共组织的有效治理。弹性化组织一般具有“扁平化”的组织结构和开创性的工作方式，强调团队协作、组织学习和管理创新，注重组织的公共关系建设和公众形象塑造。典型的弹性化组织包括委员会制、自我包含的组织结构、矩阵式组织、跨越功能的团体及网络组织等。弹性化组织设计在于克服传统科层组织的弊端，致力于打破本位主义和终身制，消解组织之间因相互扯皮而造成的双输。B．盖伊·彼得斯(B．Guy Peter)在《政府未来的治理模式》一书中指出，虽然政府永久性仍然有其吸引力，但是在主张弹性治理的人眼里，恒久不变的政府结构却是有效治理的障碍。公共组织的弹性化有利于组织中的参与、协商及公共权力运行的公开化，有很重要的管理和政策意义，但是正如彼得斯所认为的，公共组织在公共义务、责任和回应方面的意义却更为重大。经济效率固然是政府应该追求的价值之一，而弹性(尤其在任用制度方面)却可能不知不觉地损坏了其他重要的价值。㉕因此，公共组织的弹性化发展必须与权责、义务及回应性等方面达成平衡。

第三，建立学习型组织(learning organizations)，通过开放、自主和参与，推动公共组织变革。学习型组织结构是扁平的，即从最上面的决策层到最下面的操作层，中间相隔层次极少。它尽最大可能将决策权向组织结构的下层移动，让最下层单位拥有充分的自主权，并对产生的结果负责。学习型组织最大的特征在于其开放性、分权、信息分享、对创新的重视等，强调参与式开放和参与式管理。

当然，就公共组织内部而言，也必须有一套规章制度能够将权力关进制度的笼子里，以确保公共组织的正常运行和公共权力的正确行使。在法治国家里，公共权力是有限度的，其运行必须是公开化的，接受公众监督，不能无限膨胀。公共权力只能在公共领域内发生作用，而不能侵入市场或社会等私人领域，否则公共权力就违背了法治的精神，侵犯了私人的权利，公共权力的行使就失去了合法性和正当性。

3．重塑公共组织的责任性机制

公共责任主要是针对掌握并行使公共权力的政府等公共部门组织而言的，因而，一方面，这一责任的基本特征是公共性，另一方面，这一责任在相当程度上等同于公共管理责任。公共责任既表现为行为实施之前的一种职责(responsibility)，即在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标;也表现在行为实施的过程中(answerability)，即自觉接受监督;同时，还表现为行为实施之后的担当(liability)，即自觉接受评判并对不当行为承担责任。

通过责任性机制(accountability)追究政府等公共组织的责任是现代民主政治发展的结果，是实现公共权力与公共责任对等的一种制度安排。根据民主政治理论，政府等公共部门组织的公共权力源于公众(public)的让渡，公众与政府等公共组织是公共权力所有者与公共权力行使者的关系，公众行使主权，政府等公共组织行使治权，公众才是公共权力的所属主体，政府等公共组织只是公共权力的行使主体。这即是说，公众是委托人(principal)、授权者，政府等公共组织是受托人、代理人(agent)。公众与公共组织之间的这种委托—代理关系，需要一个责任机制即问责制来维系。

依托于公共组织而实施和运行的公共权力必须通过问责制对其进行约束。英国政治思想家约翰·斯图亚特·密尔(John Stuart Mill)在其《代议制政府》一书中，反复强调了权力与责任相统一的原理。他认为，如果能够将权力和责任统一起来，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。㉖那么，如何使问责制真正成为悬在各类公共组织特别是各级官员头上的一把“达摩克利斯之剑”，进而促进公共权力运行实现公平、公正和公开呢?

首先，要使政府等公共组织的权力与职责实现公开与透明。公共组织结构层级繁多，各个部门之间的权力与职责盘根错节，如果不充分明晰，就难以保证公共组织自身的工作效能和公众的知情权。实施权力清单制度，就是要明晰每个公共组织、每个职位的权责，给权力划定边界和限度。若要想公开公共组织的公共权力，先得知道一个公共组织、一个岗位到底有多少权力。实际上，实施权力清单制度，不仅是实现公共权力公开化运行的基础，也有利于政府等公共组织摆脱无限责任与有限能力的冲突和困境。

其次，要使政府等公共组织的办事程序公开与透明。公共组织的法律观点强调法治，主张以“程序性正当法律程序”(procedural due process)，保护个人应享有的实质权利，实现公平、公正。政府等公共部门组织的办事程序是依照相应的法律和法规而确定的，所以，作为一种权力运作方式的办事程序的公开是政府等公共组织应尽的义务，而了解和利用信息则是个人应该享有的知情权。通过权力清单制度和办事程序公开化制度建设，有利于克服因组织碎片化而造成部门区隔、权力博弈和利益冲突，打破“公共权力部门化，部门权力利益化，权力利益法制化”的格局。

最后，要使政府等公共组织的决策过程和结果公开与透明。法兰西学派组织分析观点认为，权力的产生首先基于行动者的“有限理性”，在行动者的彼此交往中，“有限理性”导致行动者的行动对他人来讲具有大量的不确定性，这种不确定性为行动者之间的谈判、协商提供了条件，每个人都试图通过控制他人行动中的不确定性来获得于己有利的权力。正因如此，为了维系组织的持续运作，组织试图通过各种规则来对处于各种职位上的成员进行协调和约束。公共组织中的决策权必须由知情权、参与权、监督权加以平衡和控制。凡是重大决策事项都要公开征求意见，都要实行民主科学决策，避免决策中的“暗箱操作”和“权力寻租”，实现公共权力公开化运行，并透过问责制的落实，促进公共组织决策的质量，以达成公共目标，维护公共利益。［本文受到江苏省高校优势学科建设工程项目、江苏省高校哲学社会科学重点研究基地项目、南京师范大学国家“211工程”项目资助］

①Rosenbloom，David H．and Robert S．Kravchuk，“Public Administration:Understanding Management”，Politics and Law in the Public Sector，6th Ed．，The McGraw-Hill Companies，Inc．2005，p．141．

②［英］弗兰克·帕金:《马克斯·韦伯》，刘东、谢维和译，四川人民出版社1987年版，第101页。

③Long，Norton E．，“Power and Administration”，Public Administration Review，1949，9(4)，pp．257 ～264．

④张康之:《探索权力理论的新概念》，《云南行政学院学报》2000年第5期。

⑤Clegg，Steward R．，David Courpasson，and Nelson Phillips，Power and Organizations，Thousand Oaks，CA:Sage Publications，2006，p．1．

⑥Rainey，Hal G．，Understanding and Managing Public Organizations，3rd Edition，San Francisco，CA:Wiley/Jossey-Bass，2003，p．18．

⑦周光辉:《论公共权力的合法性》，吉林出版集团有限公司2007年版，第33页。

⑧Gulick，Luther，“Notes on the Theory of Organization”，in Luther Gulick and Lyndal Urwick Eds．，Papers on the Science of Administration，New York．Institute of Public Administration，Columbia University，1937，pp．191 ～195．

⑨周志忍:《公共性与行政效率研究》，《中国行政管理》2000年第4期。

⑩［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》(上卷)，林荣远译，商务印书馆1997年版，第242页。

⑪Wilson，Woodrow．“The Study of Administration”，Political Science Quarterly，2(2)，1887，pp．197 ～222．

⑫Thomas Hobbes，Leviathan，London，1651，edited by C．B．Macpherson，Penguin，Harmondsworth，Middlesex，1985，p．53．

⑬《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第171页。

⑭《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第756页。

⑮［美］戴维·波普诺:《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第194页。

⑯［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》(下卷)，林荣远译，商务印书馆1997年版，第306～307页。

⑰［英］马丁·阿尔布罗:《官僚制》，阎步克译，知识出版社1990年版，第102页。

⑱Ostrom，Vincent，A．，The Intellectual Crisis in American Public Administration，2nd Ed．，Tuscaloosa and London:The University of Alabama Press，1989，pp．68 ～69．

⑲［法］亨利·法约尔:《工业管理和一般管理》，周安华、林宗锦、展学仲、张玉琪译，中国社会科学出版社1998年版，第24～25页。

⑳［英］伯特兰·罗素:《权力论——新社会分析》，吴友三译，商务印书馆1991年版，第3页。

㉑［法］米歇尔·克罗齐耶、埃哈尔·费埃德伯格:《行动者与系统——集体行动的政治学》，张月等译，上海人民出版社2007年版，第52～55页、“英文版序”第12页。

㉒［美］P．英格拉姆:《公共管理体制改革的模式》，载国家行政学院国际交流合作部编译《西方国家行政改革述评》，国家冼星海学院出版社1998年版，第62～63页。

㉓［美］汉娜·阿伦特:《人的条件》，竺乾威等译，上海人民出版社1999年版，第381页。

㉔Shafritz，Jay M．，Russell，E．W．，and Christopher P．Borick，Introducing Public Administration，6th Ed．，New York:Pearson Longman，2009，pp．268 ～269．

㉕Peters，B．Guy，The Future of Governing:Four Emerging Models，Lawrence，Kansas:University Press of Kansas，1996，pp．75～76．

㉖［英］约翰·S．密尔:《代议制政府》，汪碹译，商务印书馆1982版，第192页。