公共领域理论视域下的网络反腐研究*

戴玉琴

信息技术的飞速发展以及公民参与国家民主法治进程意识的增强，催生了新型反腐渠道——网络反腐。所谓网络反腐，是指公民个人、传媒、自媒体、非政府组织等基于宪法赋予的言论自由权和民主监督权，利用互联网技术及其引起的舆论效应，履行监督职责，参与国家民主法治进程，从而达到预防、惩治腐败的一种新型反腐手段。网络反腐将公众的热情、主人翁精神和民意纳入行政监督和司法监督中，唤醒了公民意识和权力意识，折射了民间反腐正能量，有效地制约和监督了公共权力。当前，国内学界关于网络反腐的研究，运用公共行政学、传播学、社会学等理论进行分析的较多，鲜有从公共领域理论视域进行的研究。为此，本文以哈贝马斯的公共领域理论为视角，对当下中国的网络反腐现象进行深层次分析，进而提出有效推进网络反腐规范发展的路径。

公共领域理论界说

公共领域理论源自康德、黑格尔、韦伯、汉娜·阿伦特等人，哈贝马斯在上述学者特别是在汉娜·阿伦特的公共领域理论框架的基础上，建构了完整的公共领域理论。他在1962年出版的代表作《公共领域的结构转型》一书中如此描绘公共领域:“公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域;但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关自身，以便就基本已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论。”①随后，在1964年发表的《公共领域》一文中，他更加清晰具体地定义了这一概念:“所谓‘公共领域’，我们首先意指我们生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见(公共舆论)这样的事物能够生成。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众……当公共讨论涉及与国家活动相关的对象时，我们称之为政治的公共领域，以相对于文学的公共领域。”②由此看来，公共领域是介于国家与私人或者公共权力领域与私人领域之间的中间领域，它没有公共权力，是一个与国家相“对抗”的舆论及政治批判领域。

公共领域至少有两大特征，即开放性和公共性。其一，开放性。公共领域“最重要的特征，是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络”③。所以，公共领域是一个包容性广泛的社会交往网络，任何社会公众都可参加，并在其间展开各种对话，自由表达意见。其二，公共性。哈贝马斯是如此论述公共性的:“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。有些时候，公共领域说到底就是公众舆论领域，它和公共权力机关直接相抗衡。”④“本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念——即意见;只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才能实现。”⑤概括起来，公共性表现为两个方面:形成公共舆论，与公权力相“对抗”。“这种公共性使得公众能对国家活动实施民主控制”⑥，也就是说，公共领域中形成的公共舆论能极大影响公权力。

公共领域具有传感器式的政治功能。哈贝马斯曾经将公共领域比喻成非专用但具有全社会敏感性的传感器，认为“公共领域靠自己来解决问题的能力是有限的，但这种能力必须用来监督政治系统内对问题的进一步处理”⑦，“具有政治功能的公共领域不再主张消灭权力，相反，它应当对权力加以分配;公众舆论成了权力的唯一约束机制”⑧。也就是说，公共领域中形成的公共舆论，其自身不能解决问题，但能够通过约束和监督公权力来解决问题。此后，他具体化了传感器功能，认为“在公共领域中，至少在自由的公共领域中，行动者能获得的只是影响，而不能是政治权力。一种或多或少以商谈的形式、在公开争论中产生的公共意见所具有的影响，当然是一种可以起举足轻重作用的经验变量。但只有当这种舆论政治影响通过民主的意见形成和意志形成过程的建制化程序的过滤，转化成交往权力并进入合法的立法过程之后，才会从事实上普遍化的公共意见中产生出一种从利益普遍化的角度出发得到了检验、赋予政治决策以合法性的信念”⑨。也就是说，公共领域没有事实上的任何政治权力，但能通过彼此相互独立而又相互联系的公众参与，表达公共意见，对权力进行约束与监督，进而对公权力的决策施加影响。而一个以民主为基础的公权力是不会拒绝公共舆论的，因为“公众舆论是对社会秩序的自然规律的概括，它没有统治力量，但开明的统治者必定会遵循其中的真知灼见”⑩。

根据上述公共领域的概念及其特征，我们不难推导出网络反腐已经具备了哈贝马斯的公共领域性质。网络反腐中的公民个人、媒体、自媒体、非政府组织等的网络举报、事实揭发、评论等，反映的是公共意见或公共舆论，是公众的一致呼声或建议，这使得网络反腐具备了公共领域的特征。

网络反腐公共领域:公权力合法性生成的重要源泉

网络反腐是公众在互联网上自由表达意见、诉求，形成公共舆论，进而对公权力起约束和监督作用的反腐新路径。从公共领域理论来看，网络反腐作为公共领域的一种形式，只有其中的公民言论自由权利及由此形成的公共舆论被公权力所认可并获得尊重，公权力才算在这一领域获得了政治合法性。正是在此意义上说，网络反腐公共领域是公权力合法性生成的重要源泉。

1．网络反腐公共舆论是公权力的力量来源

“权力”的基本表现，不在于支配别人的意志，而是旨在在达成协议的交往中形成一个共同的意志;而“强力”的基本表现则是，少数人支配大多数人的意志，甚至将自己的意志强加给大多数人。因此可以如此理解，“权力”和“强力”只是标明行使政治统治的两个不同方面。“权力意味着为集体目标动员起来的被统治者的一致赞同，也就是他们对于政治领导的心甘情愿的支持。而强力则意味着对于各种强制手段和办法的支配。”⑪网络反腐中形成的公共舆论，如意见、建议等，折射了公众参与行政监督和司法监督的诉求，体现了大多数公民一致的信念和意志，其实质是对公权力惩治腐败的支持，是“权力”来源的重要表现。“公权力”要想在这一公共场域获得合法性，就必须对这种公共舆论做出及时而准确的反应，因为这种公共舆论体现了多数人(广大人民群众)对少数人(腐败分子)的意志支配，它主要不是为了少数人的成功而是为了多数人利益，是一种多数人成功的体现。这种体现正契合了权力的合法性需要。反之，如果被动乃至消极回应网络反腐中形成的公共舆论，公权力将注定会转化为“强力”。“假若有人以为光凭他居于一种能阻止别人实现他们利益的地位，就能产生出合法的权力，那完全是糊涂观念。合法的权力只有在那些自由交往中形成共同信念的人们中才能产生。”⑫所以，网络反腐中的公共舆论虽不能直接产生权力，但它赋予公权力以某种正能量。正如哈贝马斯所说:“公共政治领域也曾被有些人看做即使不是权力的产生者至少也是权力的合法性的产生者。”⑬

2．合法的公权力内含了网络反腐中的公民言论自由权利

在网络反腐中，生活世界中的公民能够向公权力反映自己的心声、意志，当它们被融入国家民主法治进程时，意味着公民实现了其基本权利，此时公民对公权力的认同感将增强，公权力便强化了其合法性基础。进一步说，只有考虑到诸如网络反腐中公民对国家民主法治进程期待的国家制度，才是一个具有强民意基础的国家制度。正如汉娜·阿伦特所说:“正是人民的支持才能使权力变成一个国家的制度……所有的政治制度是权力的具体化和物质化，一旦人民的活生生的权力停止对它们的支持，它们马上就会僵死和腐朽。”⑭同样，如果忽视网络反腐中的民意，甚至将其看做洪水猛兽，其本质是破坏公权力。“假若有一种政治制度对公民不予信任并使他们互相隔绝，切断意见的公开交流，那它就要退化为一种基于暴力之上的统治。它破坏了人们交往的组织，而权力恰恰只能在这种交往的组织中产生。”⑮所以，在网络反腐公共领域，民主与专制的区别不在于政治组织框架的差异，而在于是否鼓励公共领域的话语交往与互动。做到这一点，不仅使网络反腐中的公众参与有了强力保证，更增强了公权力的合法性基础。因此，维护公民在网络反腐领域的言论自由权，不仅是加强行政监督、司法监督的需要，更是加强公权力合法性基础的内在要求。

当下中国网络反腐存在的问题

近些年来，我国网络反腐成效显著。仅党的十八大召开后的3个月内，令人关注的12起反腐败案件中，信息来源为网络的就占2/3。⑯网络反腐的出现，在惩治了一批诸如“房叔”、“表哥”、“房婶”等腐败分子的同时，更重要的是赋予了公民履行民主监督权利的新手段，推动了国家行政管理体制和司法体制改革，完善了社会主义民主法制。但是，与公民的期待相比，当前网络反腐还存在一系列问题，如法律缺失、少数参与者言行“失真”以及官民之间缺乏有效对接等。

1．法律缺失

当前，我国尚未出台专门的网络反腐立法，与网络反腐相关的规定散见于一些法律法规与规章中，如《刑事诉讼法》、《侵权责任法》、《关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》等，这些规定不仅内容单薄、零散，而且相互之间缺乏紧密联系，可操作性不强。具体来说，当前中国网络反腐立法缺失表现为:(1)理念缺失。由于网络反腐是近些年来出现的新事物，现有的法律法规在立法理念上没有反映这一现象。立法理念欠缺，原则模糊，导致立法质量不高，执行效果欠佳。(2)内容单薄。上述法律法规中与网络反腐直接相关的条款几乎空白，有关规定主要集中在维护网络安全和防止网民利用网络进行侵权等方面，而网络反腐主体行为规范、反腐的流程、公民检举的权利保护、公民权益遭到侵害时的法律救济等皆为空白。(3)缺乏统一和协调。立法主体之间、不同法律法规之间对网络监管缺乏统一性和协调性，即使有规定也缺乏实施细则，操作性不强。(4)程序缺失。从内容上看，已有规定主要旨在方便政府管理，因而多为禁止性规定，很少有引导性、指导性和激励性规定;从程序上看，表现为程序缺失，网络民意往往被“封杀”、“堵截”、“屏蔽”，民意常常难以得到及时回应。

2．少数参与者言行“失真”

网络反腐具有匿名性、便捷性等特点，任何具备上网条件的公民都可以在网络上自由发布信息、表达观点和揭露“真相”，于是少数公民个人、传媒、自媒体、团体等，常常借网络反腐之名行不法、不道德言行之实，在网络上传播与反腐无关信息甚至“失真”信息。例如，少数网络参与者出于个人私利或仇富、仇官心态，在网络上发布没有事实依据或未经证实的消息，甚至恐吓、诽谤、打击报复他人，严重扰乱了互联网公共秩序;也有少数人为了增加自身曝光率、提高点击率，或出于商业化目的，借网络反腐之名，侵犯公民个人隐私权。这些“失真”言行，既不利于维护互联网公共秩序，更不代表公共舆论。

3．官民之间缺乏有机对接

网络反腐虽然体现了官民之间一定程度的互动，但基本是单向的、机械式的互动。网络反腐的基本流程是:网络参与者网络爆料、举报、质疑、评论、关注→社会和舆论关注→公权力介入→立案审查。由此来看，网络反腐发起一方基本为公众，公权力则是被动参与甚至是在社会舆论压力下的被动参与，其反腐完全是一种“被反腐”。不仅如此，“目前我国网络监管机制还不够完善，法治化程度不高，尤其是对网络信息还缺乏规范的吸纳、甄别和反馈机制，这一方面使得有关纪检监察部门对网络反腐信息经常存在或敷衍塞责、或遮掩镇压、或反应滞后、或缺乏必要的反馈等现象，使网络反腐易随有关纪检监察部门的重视程度不同而产生不同的效果，其功能难以常态化，也难以真正发挥作用”⑰。

推进网络反腐规范发展的路径

网络反腐公共领域为公民提供了一个约束和监督公权力的商谈空间，在该商谈空间中，有关反腐的话语交往形成社会公共舆论，进而对公权力形成约束和监督。言论自由是法治国家公民的基本权利，也是一项基本人权，而公权力具有合法性是政权得以稳固持久的根本保证。由于网络反腐是中国转型社会出现的新事物，如何以网络反腐夯实公权力合法性基础，进而推进社会主义民主法治建设，是一个新课题。从公共领域理论来看，为了更好地鼓励公民参与网络反腐，形成对公权力的有效监督和评判，规范网络反腐参与者言行，重建网络反腐公共舆论领域，完善“上传”和“下达”机制以及推进预防与惩治腐败体制改革等，势在必行。

1．实行网络反腐实名登记制度，净化网络言论环境

鉴于网络反腐公共领域中话语交往而生成的公共舆论是公权力合法性基础的重要源泉，因此推进网络反腐规范发展的首要工作就是确保公民在网络反腐公共领域的言论自由，任何禁止、变相禁止公民参与网络反腐的行为都是对言论自由这一基本人权的剥夺。“根本剥夺人权，首先表现在人被剥夺了在这个世界上的位置，一个能使言论产生意义、行动产生效果的位置。比自由与正义远更重要的人权是公民权……失去人权，相应地失去言论权利(自从亚里士多德以来，人被定义为一种控制言语和思想的存在)，也失去一切人类关系(同样自亚里士多德以来，人被认为是一种‘政治动物’，根据定义，生活在一个团体内)，换言之，亦即失去了人类生命的一些最本质的特点。”⑱所以，网络反腐公共领域形成的首要前提是确保公民言论自由权，否则，公权力的存在不仅将丧失民意基础，反腐效果也将大打折扣。但不可否认的是，网络反腐公共领域中突破伦理道德底线甚至触犯法律的“失真”言论时有发生，这类“公共舆论”是极少数人意志的表现，是为了实现极少数人的利益，显然不能构成公权力的合法性基础。因此，为了避免网络谣言、网络恐吓等网络“失真”言行，净化网络反腐公共领域环境，有必要实行网络反腐实名登记制度。该制度能保证公民理性提供真实信息，形成有利于推进社会主义民主法治进程的话语体系，因此它不是限制而是保护了网络反腐公共领域中的公民言论自由。当然，为了鼓励公民在网络反腐公共领域充分行使合法的言论自由权利，公权力必须以宽容的姿态对待公共舆论并从中汲取有益观点。

2．重建网络反腐公共舆论领域

尽管网络反腐公共领域中形成的公共舆论缺乏统治力量，但因其具有传感器功能而有助于推进民主法治进程。不仅如此，这种网络公共舆论还体现了公众对公权力活动的民主控制，内含了“公共性”规定。正是基于网络反腐公共舆论的这一传感器功能和公共性特征，才有必要重建网络反腐公共舆论领域，以确保网络反腐公共领域中公众话语权的实现。

(1)重建网络举报系统。2003年最高人民检察院率先设立网络举报平台，之后又建立了网络舆情监测系统。此后，各地纪检监察部门相继建立了举报网站、监察平台和投诉平台。特别是从2013年4月19日开始，新华网、人民网、光明网、中国广播网等中央重点新闻门户网站及新浪、搜狐、腾讯、网易等主要商业门户网站，在显要位置推出“欢迎监督，如实举报”的网络举报监督专区，采用统一格式、统一流程，归集了中纪委监察部举报网站、中央组织部“12380”举报网站、最高人民检察院举报中心、最高人民法院举报网站以及国土资源部违法举报信箱五个举报网站。⑲应当说，当前的举报系统对于方便公众参与网络反腐起到了积极作用，但是也存在着实名举报比例小、举报系统中存在举报内容的性质限制、不同举报系统尚未联网、门户网站基本无明确的举报专栏以及缺乏及时反馈等诸多问题。为此，需要重建网络举报系统，由相关公权力部门联合国内主要门户网站，构建统一联网的网络举报系统，在实名登记、举报或关注(包括事项、证明材料等)、信息共享、公权力反馈等方面统一格式。新系统中，当网络参与者完成举报或表达对某事件的关注后，联网系统将自动在门户网站和公权力部门网站中的专栏生成相关内容，从而实现信息共享，形成共同监督。当前，只有少数公权力部门网站实现了全国统一联网，如监察部网站。因此，统一联网举报系统不仅要求不同性质的举报网站内部联网，而且要求不同性质的网站之间联网，同时允许网络反腐参与者可以在任何网站举报或关注涉嫌违法违纪的任何性质事件。建立统一联网的举报系统，不仅有助于实现信息共享，而且能够在公众与公权力之间形成相互监督格局，提高公权力部门工作的责任意识。

(2)鼓励公民积极参与网络反腐公共舆论领域。公共领域具有开放性，是一个松散且富有弹性的交往网络。在网络反腐实名制基础上，应鼓励具有良好教育背景、富有热情且有理性批判意识的公民参与网络反腐公共领域，让公权力倾听来自社会各个阶级、阶层的呼声，为完善社会主义民主法制贡献一致的民意基础。需要指出的是，哈贝马斯最初的公共领域参与者“主要由政府官员特别是法官组成，此外还有医生、牧师、军官和教授、学者等——他们处于最顶层，通过教师和撰稿人而和民众发生联系”⑳。对于国内网络反腐来说，哈贝马斯所说的公共领域最初参与者则显得范围狭窄，因为国内网络反腐中许多信息来自社会基层，他们往往由于“身临其境”而能提供第一手资料，其意愿更能代表基层公众的诉求。所以，不仅应鼓励具有良好教育背景的公民参与网络反腐公共领域，更应欢迎有正义感的社会底层公民参与网络反腐公共舆论领域。

3．完善“上传”和“下达”机制，消除公共领域与公权力之间的“对抗”

公共领域与公权力之间缺乏有机联系，是形成两者之间“对抗”的重要原因。而“对抗”表现为两个方面:一是公共舆论的监督功能引发的“对抗”。“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的。有些时候，公共领域说到底就是公众舆论领域，它和公共权力机关直接相抗衡。”㉑网络反腐公共领域中的公共舆论，是履行行政监督和司法监督的利器，构成了对公权力的约束与监视，由此引发了网络反腐公共领域与公权力之间的“对抗”。二是公权力缺乏反馈或反馈不及时引发的“对抗”。网络反腐中形成的公共舆论是公权力合法性生成的重要源泉，倘若公权力面对公共舆论却不能及时反馈甚至无反馈，不仅公权力合法性存疑，更重要的是公众将丧失对公权力的信心，从而引发两者之间的“对抗”。

当然，网络反腐公共领域与公权力的“对抗”，并不意味着国家与社会之间的对抗，网络反腐公共领域中形成的公共舆论折射的是私人与公权力的话语交锋，其目的是约束和监督公权力，让公权力倾听来自民间的呼声。那么，网络反腐中，如何消除公共领域与公权力之间的“对抗”，从而建立起两者之间的有效联系机制呢?完善“上传”和“下达”机制，是其中的一个有效途径。(1)利用互联网举报系统完善“上传”机制。一方面，通过联网网络举报系统，使相关公权力部门及时获取信息。这将使公权力意识到，其所获取的信息实质上是公民行使民主权利(参政议政权和监督权)的一种方式，并因为信息的共享性，促使公权力在各方压力下更加重视公共舆论。另一方面，公权力成立相应的职能部门，负责受理网络反腐公共领域中的信息，经核实后转交给有关机关。(2)建立包括网络反馈和书面反馈在内的“下达机制”。当公民完成举报或提供事实后，公权力部门首先应当通过其网站及时告知公民有关举报或提供事实的受理情况，并在有关机关调查结束后再以书面形式告知公民结果。这样，不仅能增强公民对公权力的信任感和公权力的权威性，还能更加激发公民参与网络反腐的积极性。在这方面，韩国的做法值得称道。2008年2月，韩国政府成立了“反腐败与国民权益委员会”(ACRC)，该委员会规定，任何人都可以向ACRC报告公职人员的腐败行为，接到报告后ACRC会交给调查机构，命其进行相关调查;得到调查结果后，ACRC会通知举报人。㉒而在我国，据调查，十八大以来的27起实名举报案件中，2个月内得到官方回应的共20起，占74%，但尚有近30%的举报没有得到及时反馈。㉓

4．以网络反腐公共舆论倒逼预防与惩治腐败体制的完善

公共领域具有政治批判功能，决定了其能够成为一个讨论民主问题的话语空间，当然这个空间具有向公权力部门提供信心和压力的政治传感器功能，因而公共领域被赋予了推进民主法治的职能。网络反腐公共领域汇集了公民、传媒、自媒体等网络参与者的智慧和力量，能够向公权力传递预防和惩治腐败的正能量，推动公权力完善预防和惩治腐败体制，而这反过来更有利于网络反腐的快速发展，两者之间的良性互动由此形成。

①④⑤⑧⑩⑳㉑［德］尤尔根·哈贝马斯:《公共领域的结构转型》，学林出版社1999 年版，第32、2、252、153、113 ～114、21、1页。

②⑥［德］哈贝马斯:《公共领域》，载汪晖、陈燕谷编《文化与公共性》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第125～133、126页。

③［德］哈贝马斯:《关于公共领域问题的答问》，《社会学研究》1999年第3期。

⑦⑨［德］尤尔根·哈贝马斯:《在事实与规范之间》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第444、458页。

⑪⑫⑬⑮［德］哈贝马斯:《汉娜·阿伦特交往的权力概念》，载《法兰克福学派——批判的社会理论》，上海人民出版社1981年版，第156～157、170 ～171、161、163 页。

⑭［德］汉娜·阿伦特:《暴力论》，载《法兰克福学派——批判的社会理论》，上海人民出版社1981年版，第159页。

⑯《网络反腐的真正意义在于倒逼公权力改革》，《解放日报》2013年3月10日。

⑰徐琳:《中国网络反腐的行为机制、功能与限度》，《重庆社会科学》2014年第1期。

⑱［美］汉娜·阿伦特:《极权主义的起源》，生活·读书·新知三联书店2008年版，第380页。

⑲周英峰:《网媒首次同步开设“举报监督专区”》，《人民日报》2013年4月20日。

㉒李文:《韩国反腐:在探索中推进》，《中国纪检监察报》2012年6月6日。

㉓《十八大后27起实名举报案盘点:7成涉案官员被处理》，《法制晚报》2014年4月18日。