从“多元主义”向“政策网络”的转变*——考察政策问题建构视角演变的路径

张康之 向玉琼

自19世纪后半期开始，社会组织化进程呈现出加速态势，个人往往需要通过组织的形式去开展意愿表达。进入20世纪后，民主体制的运行已经与组织活动紧密联系在一起了，只有通过组织，才能进入民主生活的过程。多元主义将利益集团的参与视为代议制之外的补充性表达渠道，在多元主义的观念中，利益集团所进行的是具有充分竞争性的意愿表达，代表不同的社会力量同等机会地影响政策过程，因此可以避免单一国家权威中可能包含着的偏见，从而有助于保证政策问题建构充分体现民意。然而，20世纪60年代以后，多元主义对现实政治的解释力受到质疑。先是多元精英主义对利益集团之间具有同等影响力的假设发难，接着是法团主义对国家作为一个自主的行动主体的强调，开始出现了一波将政策过程的社会中心论转变为国家中心论的运动，从而重构了政策问题建构权的分配格局。不过，无论是多元主义还是法团主义，都是在一种单一中心的线性模式中去思考政策问题建构权的归属的，并没有表达政策问题建构权的“去中心化”追求，而政策网络概念的提出，改变了这一点。政策网络概念意味着政策问题建构上的一种全新的解释框架，是在“去中心化”的追求中构想政策问题建构过程的，扩大而言，也在社会治理结构方面实现了对国家与利益集团之间关系的重塑。

多元主义视野中的利益集团

虽然美国开国时期还没有出现现代意义上的政党和说客，但麦迪逊在《联邦党人文集》第10篇中对“党争”的论述却往往被认为是关于利益集团行动的政治理论基础，并且奠定了人们对利益集团的基本态度，迄今人们都还是这样来认识利益集团的。根据麦迪逊的理解，党派是“指为某种共同的利益或者共同的情感所驱使而联合在一起的一群公民”①，这涵括了我们现在所看到的政党和利益集团。党派的出现有着必然性，“无论什么时候，社会中有产者和无产者都会分别结成截然相对的利益集团。在债权人和债务人之间，也有这种类似的区分。土地所有者集团、制造业集团、资本所有者集团以及其他很多较小的利益集团，在一个文明的国度里必然要产生”②。但麦迪逊对这些党派持有的是警惕和审慎的态度，他认为，这一群公民“不论他们在全体国民中占多数还是少数，他们的利益同其他公民的权利、社会的长久利益和集体利益是相互冲突的”③。既然党派的出现必然会影响到政府的正常运转，甚至可能导致暴政，那么就必须对党争进行控制和加以防范。

如何防范党争的弊端，麦迪逊比较了两种控制方法：一种是民主政体，另一种是共和体制。麦迪逊在这里所用的“民主”一词的含义与我们今天所使用这个词的含义有所不同，当时民主一词主要指的是公民直接参与政治的直接民主制，而“共和”一词所指称的则是代议制。麦迪逊认识到，让全体公民都参与到政治过程中来是不可能的，即使实行直接民主制，最终也只能是由少数公民组成政府并加以管理，这种政体显然不能消除党争的危害，因此应通过代议制——也就是他所说的共和体制去控制党争。在麦迪逊看来，共和政体意味着由少数公民来管理，但这些公民是由全体人民选举出来的，而且在利益的相互竞争中，共和政府中的党派联合会遭到削弱，因此，共和政府能够管辖更多的公民和更为广阔的国土。麦迪逊显然对利益集团是持有偏见的，由于麦迪逊的影响，几个世纪以来，人们一直认为对共和制造成致命危险的就是“党派精神”。也就是说，既然利益集团必然会以特殊利益去破坏公共利益，就必须使社会治理远离利益集团。当然，在今天，麦迪逊关于“共和”与“民主”的区分已经没有意义了，人们往往把它们看作是同一个东西，或者说，把共和看作是民主的追求、民主过程的结果和民主生活赖以展开的框架。但是，麦迪逊关于利益集团的认识却一直影响着人们对待利益集团的态度。具体到政策问题的建构过程，人们希望不受利益集团的干扰，更不希望受到利益集团的控制。然而，现实政治的发展却是与人们的主观愿望相反的，特别是在19世纪末到20初这段时间，利益集团呈现出迅速成长的势头，对政策问题建构过程表现出越来越浓厚的兴趣，并开始悄悄地向政策问题建构过程中渗透。从美国的情况看，尽管直到“二战”前的美国政治生活一直对利益集团抱有高度的警觉，但利益集团在政策问题建构中的影响也一直在扩大。这说明，麦迪逊的最初设想被现实政治发展所抛弃了，到了“二战”之后，利益集团的强势发展迫使政治实践不得不作出相应的安排，从而走向了促进利益集团开展竞争而削减利益集团影响的政制设计方面。这就是20世纪五六十年代多元主义(pluralism)观念兴起的原因所在。

我们看到，19世纪末20世纪初，随着社会利益的不断分化，社会治理所面临的政策问题更加复杂，这对专业知识和技术的要求越来越高。加之这一时期公民自由结社权得到了尊重，而且整个社会的组织化水平得到了大幅提升，使利益集团的出现获得了必要的条件。在“一战”期间，当政府计划委员会鼓励私人企业组成商业协会与政府进行谈判时，利益集团获得了一个飞速发展的机遇。到1920年，如全国煤协会(National Coal Association)以及美国铁路协会(Association of American Railroads)等团体已经成为美国政治生活中的固定参与者。同时，大量的处于变动中的竞争性利益集团迅速涌现出来，每个利益集团都拥有一定的政治资源，包括选票、资金、专业技术、信息、社会地位、大众传媒渠道等。凭借这些资源，利益集团积极地渗入政策过程中，以至于政策问题建构已经无法无视或者排斥利益集团，而是需要接纳利益集团的介入，需要在利益集团在场的情况下进行政策问题建构。结果，利益集团的活动也就逐渐地实现了制度化。利益集团一般通过两种方式来影响政策问题的建构：第一，利益集团会努力与直接进行政策问题建构的机构或人员接触，如国会委员会成员或者行政官僚，都是利益集团设法接触的对象，在接触的过程中，利益集团会采取游说、辅助政策分析、提供技术支撑、帮助促进政治平衡等方式来对政策过程施加影响。第二，利益集团会通过社会舆论来塑造政策问题的特定形象，通过某一政治议题的提出来教育美国公众，努力促成公众对政策问题的一致印象，以此对政府施加压力。这样，虽然大多数议案直接出自立法委员会或者行政官僚之手，而议案的“灵感”却往往来自于其背后的利益集团，是利益集团在频繁地设定政策议题，并使其进入政策问题建构的议程。在利益集团的行动中，政党的作用弱化了，到20世纪中期，政党政治基本上转化为利益集团政治。因为，随着利益集团日趋活跃，政党的利益表达机制受到了冲击，事实上已经不再能够成为利益表达的主要渠道了，民众的意愿更多地是通过利益集团组织起来，然后通过有组织的行动作用于政策问题建构。即使政党依然活跃于政治生活的前台，而在其背后，则是利益集团在发挥主导作用。

利益集团的兴起、发展和日益强势的政策问题建构功能推动了20世纪中期多元主义的兴起，同时多元主义也为利益集团所享有的政策问题建构权提供了合理的理论解释。早在利益集团刚刚兴起的时候，美国学者本特利就在1905年出版的《政府过程》中对利益集团的作用进行了描述，他甚至从利益集团的角度去重新描写美国的政治图景，一反当时公众中对利益集团的普遍偏见，对利益集团的作用给予了充分肯定。1951年，杜鲁门在出版他的《政治过程》一书时，利益集团已经成为一种现实的政治力量，而且在政治生活的广泛领域中发挥着重要的影响作用，所以，在杜鲁门对利益集团进行研究时，也就非常自然地确立起了多元主义理论。杜鲁门这部著作被看作是多元主义理论的建构性作品，也正是由于确立起了多元主义观念，对利益集团的政治地位作出了准确的定位，从而扭转了在此之前视利益集团为“祸害”的观点，并把利益集团打扮成美国政治过程中的积极成分。杜鲁门提醒人们正视利益集团在国家政治生活中的作用，认为“构成政府过程的行为不可能离开利益集团而得到充分理解，这些利益集团无时不刻在活动”④。根据杜鲁门的观察，几十个国家部门中没有一个会出台那些被强势利益集团所反对的法律或政策。这也就意味着：要理解政治，就必须关注利益集团的活动。

多元主义强调利益集团在政策问题建构中的主导地位，认为利益集团活动是人民主权得以实现的一种新方式和新形态，但一般说来，多元主义是反对个人主义的。多元主义产生于“二战”之后，出于对极权主义的痛恨，对国家的极权抱有充分的警惕，呼吁国家权力分散，在某种意义上，多元主义认为利益集团是缓冲国家极权最有效的途径。在多元主义看来，社会中存在着的各种宗教的、职业的和经济的社会组织充当了国家与个人之间的中介，只有通过这些社会组织，才能把个人组织起来与国家抗衡。这些组织具有独立的人格，他们对内部事务享有自主权，国家不能干涉，更不能对其施行控制，相反，国家应为社会组织的活动提供平台。涉及利益集团之间的竞争关系时，多元主义认为，所有利益集团都享有进入政治过程的资格，应当对政策问题建构拥有同等的影响力。也就是说，组织化的利益集团应当被置于自由竞争状态，在决策过程中，各种利益都有机会得到有效表达。虽然利益集团之间存在着利益冲突，但在竞争的条件下，哪一个利益集团都不会强大到能俘获政府的地步，也不会出现哪个集团因为力量过小而被剥夺利益诉求机会的现象。这样一来，由利益集团代表的社会力量占据了主导地位，政府则处在消极地位上，是相互竞争的利益诉求的综合者，对不同的利益诉求加以不断的中和与平衡，并实现了政策问题建构。多元主义对利益集团所代表的社会力量建构政策问题保持着毫不掩饰的乐观态度，认为这可以使可能带来偏见的国家力量弱化，同时，又在利益集团通过竞争的方式而实现的相互制约中，有效地避免了特殊利益对政策问题建构的俘获，从而保证了政策问题建构是科学的和真实的。

多元精英主义的政策问题建构观

达尔的《谁统治》常常被认为是对多元主义民主的观察记录，达尔也因此被归入多元主义的阵营。达尔是这样描述常态的美国政治的：“民众中积极和合法的群体具有很高的可能性，能在决策过程的某个关键阶段有效地表达自己的意见。”⑤但不同于多元主义的观点，在达尔看来，并不是每个群体都能在美国政治过程中施加同等的影响。事实上，不同群体对决策的控制是不平均分布的，个人或群体在政治表达上的“有效性”是不平等的。因此，“政府决策的制定并不是就某些基本政策事宜统一起来的多数人的庄严过程。它是对相对少的群体的安抚。即使在选举时这些群体加起来是一个数字上的多数，它也通常无助于把这个多数解释为不仅仅是一个算术表达式”⑥。正是基于此，达尔提出了“多重少数人的统治”的概念，认为“一个政体的民主性质是由多重的集团或多重的少数人来保障的”。这些集团包括了几乎所有的强势利益集团联盟以及在政治上活跃的集团，他们与社会紧密相连，许多资源被作为有效的政治筹码而加以利用。不过，达尔眼中的集团基本上是社会的精英集团。所以，被人们称作为民主理论家的达尔其实是一个精英民主主义者，他所发展出的是一种多元主义的精英民主理论。之所以既是精英民主又是多元主义，是因为达尔并不把精英视为铁板一块，而是认为统治精英内部存在着众多的权力中心，这些权力中心由不同的利益集团组成，因而是一种多元政治。达尔说，“在一个世纪内，一个由具有凝聚力的领导者团体主导的政治系统已经让位于一个由许多不同阶层的领导者主导的系统，每个人都能以各自不同的方式将政治资源组合起来”⑦。在《谁统治》中，达尔所描述的是20世纪50年代美国的纽黑文市的政策议程设置，他从中看到的是不同的团体和政客结成了松散的联盟，正是这些联盟，几乎控制了纽黑文市的所有政策议题。但我们也会发现，这些团体和政客都属于社会的精英，他们共同设置政策议题，这种现象被达尔认为是工业社会民主的常态，从中不难看出达尔的多元主义其实只有精英的身影，正是这些精英，才有资格参与到政策问题建构过程中来。

同达尔一样，林德布洛姆也致力于分析精英团体对政策问题建构的影响。在《政策制定过程》一书中，林德布洛姆着力描写了企业主管团体这样一个强势利益集团在政策问题建构中的作用。根据林德布洛姆的意见，“为了诱使企业主管履行职能，政府虽不必给他们提供所要求的一切，但却须提供能使其足以追求利润的各种条件。因此政策制定就被置于企业的特别控制之下：政府官员必须特别注意听取企业的意见；即使企业没有为其需要费尽口舌，也必须弄清楚它到底要什么；必须给经理们提供充分的支持以保证激励生产、就业和增长；而且在这样做的过程中必须使经理们拥有协商和实际参与政策制定的特殊权利”⑧。林德布洛姆的这一意见其实是要求赋予企业主管在政策制定中的特权地位，这无疑是在多元主义的名义下为利益集团辩护的做法，也许这是从民主的理念出发而提出的主张，但若转化为实践上的安排，必然引发反民主的后果。所以，多元主义民主理论无论是在一般意义上还是在政策问题建构的规划方面，都必然会走向神化利益集团功能的方向。虽然多元主义视野中的政策问题建构没有给中立的量化分析留下施展拳脚的空间，却在政治话语中和民主名义下过分地渲染了利益集团的功能，成为一种漠视公众的精英民主理论。所以，多元主义实际上是在政策问题建构中为强势利益集团代言。

林德布洛姆是在利益集团活跃于美国政治舞台的条件下开展自己的学术研究的，他基于利益集团控制政策问题建构的事实而提出了渐进决策模型，认为政策问题建构应从利益集团的行动中得到解释，而不能等同于纯粹的政策分析。根据林德布洛姆的意见，“从某种意义上来说，如何提出问题需要选择能力或意志。在各种旨在提出与解决问题如解决上面列举的问题的方法中，并不存在对与不对这样的可供分析选择的方法”⑨。决策是一个政治过程，因为政策问题“还包含着道德的因素。除非考虑任何社会冲突中的价值或利益，否则这些问题就不能得到全部解决。解决问题需要的与其说是分析，而不如说是政治”⑩。这实际上是说，在政治过程中，理性分析往往无法发挥作用，政策问题是由人们之间的相互控制或行动的调适来确定的，从行动主体的相互作用中，往往更能准确解释政策问题建构的发生。在林德布洛姆看来，即使是普通的利益集团，也能通过游说、拉选票、专业知识分析等对政策问题建构过程施加影响。林德布洛姆甚至引用了一位州议员的话说：“他们能够研究各种问题，并能简明扼要地表述这些问题——而一般的议员或没有时间或不愿意这样做；如果没有院外活动人士的话，议员就可能对法案或问题一无所知。一个议员光是浏览就要花两个小时的议案，在一个专业院外活动人士那里十分钟就可以解释得一清二楚。”这样，利益集团通过影响国会议员的观念而以隐蔽的方式参与到了政策问题建构过程中。官僚、企业主管、知识精英和利益集团等政治和社会精英都处在一个互动的结构中，他们作为行动者，不需要关注整体的政策环境，只需要关注自己的偏好和利益不被其他利益集团或机构所遮挡或扭曲，但正是在这些单个的决策者的相互调适中，形成了某种合力，并使得政策问题的建构朝着某一个方向发展。

在政治学的发展中，20世纪五六十年代是一个多元主义的时代，多元主义成了占主导地位的政治思潮。然而，从20世纪60年代后期开始，多元主义受到了越来越多的质疑。尽管此时的多元主义者已经抛弃了早期的利益集团理论家们所主张的政策就是利益集团利益综合的观点，但在一些重要问题上，多元主义仍然无法给出令人信服的答案，比如，政府是否应被视为独立的行为主体而非消极的利益综合者？政府机构能否避免民选官员的影响？利益集团能否平等地代表个体利益？不同的利益集团对政策过程是否具有同等的影响力？对于这些问题，多元主义感到力不从心，即使勉强作出了回答，也不被人们所接受。所以，1965年之后，多元主义逐渐衰落了。

在批判多元主义的学者中，洛伊(Theodore M.Lowi)是具有代表性的一位。1969年，洛伊出版了《自由主义的终结》(The End of Liberalism)一书，学术界认为这部著作实现了从多元主义向多元精英主义的转变。虽然达尔和林德布洛姆都有明显的多元精英主义色彩，但是，人们往往把他们归入到多元主义的行列中，而认为洛伊才是一位从多元主义向多元精英主义过渡的人物。的确，洛伊成功地在多元主义与多元精英主义之间划出了一条界限。根据洛伊的看法，多元主义强调权力在各种社会团体之间的分配，显示出了“权力与控制无处不在”，因此，“它拒绝在政府与非政府机构的功能中进行自然区分的观念，这是正确的”。但是，“正是因为法律制定太过松散，行政部门享有了大量的裁量权，在这过程中特定团体有机会干涉法律规则的制定，并不惜以牺牲公共利益为代价来提升他们自己的利益”。也就是说，不同的利益集团所拥有的资源是不平等的，不同的利益集团是不可能平等地进入政策问题建构过程中的，每一个利益集团所代表的也都是特殊利益而不是公众的利益，更不会成为公共利益的代表，所以，利益集团控制的政策问题建构并不具有普遍的代表性和民主的合法性。受此影响，达尔在他1985年出版的《经济民主的前言》中修正了自己的部分观点，对利益集团对政治的不均衡影响给予了关注。

实际上，在多元主义理论盛行之时，谢茨施耐德(E.E.Schattschneider)就基于对美国政治现实的考察而提出了修正多元主义的见解。谢茨施耐德发现，美国的压力体制具有强烈的商业倾向，由上层阶级构成的压力集团具有选择性，那种认为压力体制代表整个共同体利益的观点只是现代利益集团理论所制造的神话。在谢茨施耐德看来，“多元主义天堂里的弊端是，天堂唱诗班的音调里充满了上层阶级口音。大约有90%的人与压力体制无缘”。压力体制只服务于少数人的利益，是这个社会上层阶级的游戏，根本不存在代表广大公众利益的问题。对于具有优势资源的利益集团来说，在出现了利益冲突时，总能通过数不胜数的机制抑制冲突，比如，不给另一些团体提供意愿表达的舞台，或者避免某一机构拥有插手某一事务的权力。这样，“整个立法制度中充满了控制爆炸性因素进入政府机制的手段。一切政治组织形式都倾向于发展某些冲突而抑制另一些冲突，因为组织本身就是对某种倾向性的动员。某些议题被组织化进入政治过程，而另一些议题则被排除在外”。在“倾向性的动员”(biased motivation)基础上，巴克拉克与巴拉兹集中考察了政策问题建构背后的权力运作，提出了“不决策”(non-decision)的概念。“不决策”是指“一种方法，通过这种方法，调整现存利益和特权分配的格局，对于一些需求，在其尚未发出声音时就使其窒息，或使其隐蔽起来，或在找到相关的决策舞台的有关途径之前将其消灭。即使以上这些都失败了，也要在政策过程的实施阶段使其荒废，将其摧毁”。在压力体制形成后，强势利益集团不仅不代表占社会绝大多数的公众的利益，而且在政策问题建构过程中试图杜绝公众的诉求，通过决策使自身的利益得到实现，也通过“不决策”而对公众的利益诉求进行排斥。尽管“不决策”的方式显得非常隐蔽，但在政策问题建构方面，却是一种非常有用的排斥技巧。

政策问题建构显然会因所生产的政策类型的不同而有所不同，洛伊根据政策的社会效果或预期社会效果而把政策界定为三种类型：分配型、管制型和再分配型。这三种类型的政策是与不同的政治结构相联系的，参与其中的行动者不同，社会力量在其中发挥的作用也不同。自然资源分配方面的议题受到个体和公司等行动者的关注，这些行动者之间不存在共同利益，但他们会互投赞成票以达成联盟；社会管制方面的议题会得到更多社会团体的关注，多元主义理论所看到的政策问题建构过程主要是这一方面的政策生产状况；再分配方面的议题往往受到社会精英的控制，多元精英主义的观点更适合于理解这一方面的政策问题建构。所以，对于不同的政策类型而言，政策问题建构权的分布是存在着很大差异的，多元主义所假设的普遍化的团体参与和控制政策问题建构不是普遍存在于所有政策类型中的。就洛伊作出这些区分来看，多元精英主义比多元主义对现实政治具有更强的解释力。也正是因为这一点，麦克法兰(Andrews Mcfarland)说：“到了70年代后期，反多元主义者洛伊已经取代了多元主义的代表人物达尔，成为政治学领域中最有影响的学者之一。”

奥尔森(Mancur Olson)跳出了传统的将大集团等同于精英集团的观点，从理性选择的角度分析了特殊利益集团对国家的控制，并以此来解释一个国家的兴盛或者衰败。因为成本往往是由个体来承担的，但收益却是在集团内部平均分享的，从而出现了“搭便车”的现象。结果，越是大的集团，行动力也就越弱，而小集团则具有较强的动力去开展行动。“由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点，因此，社会中各集团之间的政治斗争的结局并不对称。”小集团通常具有较强的行动力去将自己的意愿转化为政策问题，而大集团必须通过“选择性激励”才能做到。因此，“不存在任何一个国家，所有具有共同利益的人都可以形成对等的组织，并通过广泛的讨价还价达成最优结果”。较小的集团具有强烈的组建自己的政治游说团体去影响政策的动机，从而使政策符合自己的利益，这就是特殊利益集团能够控制国家政策的原因。

从法团主义走向政策网络

尽管多元精英主义是在批判多元主义的过程中形成的，但它仍然强调社会团体对政策问题建构的影响，同时主张弱化国家的作用，因而仍可看作是一种“社会中心论”的理论取向。如果说多元精英主义与多元主义之间存在着区别的话，那也主要是在社会团体对政府决策过程是否具有同等影响力的问题上存在着分歧。问题的焦点其实是，在政策问题建构中，如何使社会利益得到均等的反映。与多元主义相比，多元精英主义能够更好地解释工业社会的政治现实。但是，多元精英主义也只是对多元主义作出了某些方面的修正，没有走出多元主义的理论框架。而20世纪70年代出场的法团主义(corporatism)，则从根本上否定了政策问题建构权的“社会中心论”。法团主义主要是在对诸如瑞典、荷兰、西德等欧洲国家中出现的一种利益整合机制的理论提升中形成的思想派别。从北欧等国的政策问题建构实践看，存在于市民社会中的工会、雇主协会等自治社团组织都被逐步地整合到了政府规划之中，从而抛开了体制内外的分野，实现了社会与政府的高度融合。法团主义正是这一现实政治的反映，它强调国家在政策问题建构中的角色，认为社会团体只有进入国家体制之中才能发挥作用。当法团主义的兴盛甚至逐渐抵消了多元主义的风头时，“国家中心论”也就逐渐取代“社会中心论”而成为政策问题建构的主导性解释框架。

施米特(Philippe C. Schmitter)把法团主义定义为一套制度实践或团体利益表达的结构：“法团主义是一个利益代表系统，由数目有限、功能分化的利益集团构成。这些利益集团在其代表的范围内是独一的、强制性的、非竞争性的，并且团体之间具有严格的等级结构。它们被国家承认或由国家许可(如果不是创立的话)而建立，并在各自的领域内被特意授予垄断性的代表权。作为交换，团体在领导人的挑选以及要求的规定上，要受到国家一定程度的控制。”从政策问题建构实践的角度看，法团主义与多元主义意味着两种不同的利益表达与利益综合结构，但它们都是把利益集团认定为政策过程中的主要行动主体的，它们都将视线放在了利益集团上。作为理论形态的法团主义和多元主义所关注的都是以下基本的政治现实：(1)利益代表组织在政策问题建构中发挥着日益重要的作用；(2)社会利益的潜在纷争呈现出持久性和扩大化的趋势；(3)行政官僚、专业化的信息、技术专家以及根深叶茂的寡头统治在政策过程中作用日益强大；(4)党派的代表功能日益弱化；(5)公共政策范围日益扩大，并与私人领域之间相互渗透。这些都是法团主义与多元主义的共同思考对象和现实基础，但对于同样的政治现象，二者却给出了完全相反的解释。

从时间的维度来看，从多元主义到法团主义，似乎构成了一个连续光谱的两极。在多元主义这一极，利益集团的数量相当大，而且可以随意进入政策过程，他们是非层级制的并且自治的，在领导人的选择以及利益表达方面不需要得到国家特殊的认证和认可，因而不会受到国家的控制，他们在发挥对政策问题建构的影响力方面开展竞争，努力使自己的意愿体现在政策问题建构中。多元主义集中考察的是社会对国家的“输入”以及政府“产出”的分配效果，其中，政府并不是一个独立的行为体，而是一个消极的依附性的行动者。在法团主义的一极，国家出场了，而且处于决策过程的中心。法团主义视野中的利益集团在数量上是有限的，集团内部的成员关系之间具有强制性，集团之间是非竞争性的关系，内部结构具有严格层级。在法团主义视野中，参与到政策过程中的集团在法理上或在事实上都需要得到国家的认可或认证，每一个集团在自己的领域中都具有代表的垄断性，并且在集团领导人选择和利益表达上受到来自于国家的正式或非正式制度的控制。在法团主义的理论框架中，利益集团在政策问题建构中的影响力是较弱的，能够参与到政策问题建构过程中的，只限于国家认可的那些掌握特权的利益集团。法团主义大量使用的词汇是“中介”(intermediation)和“规制”(regulation)等，这表明，法团主义视野中的利益集团所发挥的是中介作用，是需要接受国家管理的。关于政策问题建构中的国家与社会关系，多元主义实际上忽视了国家的作用以及国家与社会之间的关系，眼中看到的只是利益集团的政策问题建构作用；法团主义将政策问题建构看作是由国家与被国家认可的利益集团之间在相互作用中完成，集团之间的关系在国家内部制度化并由国家来仲裁。因此，法团主义的任务就是将社会利益有序传达到国家决策体制中，在国家与利益集团的互动中去增进国家对社会问题的认识。

在法团主义模式中，国家与社会之间的界限划分不再那么明确，国家和垄断性利益集团之间建立了制度化的合作关系，国家允许利益集团参与到政策问题建构过程中，利益集团也会借此机会将自己的利益表达反映到政策问题建构中。相对于多元主义的权力多元化，法团主义更加注重政府与利益集团之间的互动，认为利益集团的参与应在政府主导之下进行，因而是一种有序的表达。利益集团是被纳入到国家主导的利益表达体系中而发挥作用的，所以，“利益集团并非在政府之外，向政府施加‘压力’，而是统治过程中的一部分，既执行政策，也协助拟定政策。这种政府与利益集团之间你侬我侬的状况，在某些国家益发亲密。总之，利益集团与政府之间界限分明的观念，事实上是错误的”。利益集团的活动已经被纳入“国家”的指导与控制中，组织的自主性丧失了，整个政策过程是由国家力量主导，此时的利益集团只是国家的附庸。社团与国家逐渐实现了一体化，他们同样倾向于精英控制，即服从于日益强大的官僚控制，并远离他们声称要代表的选民。

多元主义是因为对极权主义的恐惧而强调社会力量对政策过程的影响，但在“新政”之后，国家规模与职能不断膨胀，特别是行政权的扩张以及行政国家的出现，都对市民社会构成了挤压，结果，政府不再是利益集团的一个消极的对应物，以至于多元主义的社会中心论在解释政策过程方面越来越显得苍白无力。正是基于这一现实，在20世纪70年代，一些年轻学者喊出了“将国家带回来”的口号，不仅马克思主义的国家理论得到了重视，而且莫尔和亨廷顿等强调“国家结构”重要性的观点，也在这一时期大行其道。诺德林格(Eric A.Nordlinger)断言，“最流行的社会中心论解释现在已然过时了”。在社会中心论的观点中，“国家几乎只是在名义上作为一部‘收款机’而存在，其精确地统计了竞争中的各个(‘力量均衡的’)社会团体的资源借贷情况，并随后对社会竞争的结果进行权威性‘认可’。根据一种差别有限的不同解释，国家不过是被视作展现社会利益、进行社会斗争的竞技场”。这种观点的提出是基于这样一种现实，那就是，政府领导人提出的议案远远超乎社会群体和选民的要求，政府机构所建构的政策问题经常表现为与社会群体和选民要求完全相反的状况。因此，必须要在政策问题建构中“找回国家”，只有在从社会中心论转向国家中心论的视角转换中，才能真正解释政策过程。法团主义正是迎合了这一潮流而出现的。

多元主义与法团主义之间的区别也常常被人们描述为“弱国家”与“强国家”主张之间的对立，但这并不是事实。因为，在不同的政策领域中，国家在政策问题建构中所扮演的角色是不同的，即使国家所拥有的是法团主义结构，在某些政策领域中也会出现利益调停的多元主义模式，而在广义的多元主义系统中，也可以看到一些领域中的部门法团主义，就如达尔在《谁统治》中所描绘的纽黑文市那样，实际上是一种微观的法团社会。在一定意义上，利益集团理论并不适宜于描述谁统治美国的现实。不过，美国的政策问题建构总体上说会显得更适合于作出多元主义的解释，而荷兰、奥地利、瑞典等北欧国家的政策问题建构则具有较为明显的法团主义特征，而像英国等较多的国家在政策问题建构方面是介于多元主义与法团主义之间的。由于政策问题建构具有多种模式，一种试图综合这些模式的理论也就顺理成章地出现了，那就是以“政策网络”概念为标志的新的理论的提出，以求更好地解释不同政策领域中的国家与利益集团间多种类型的关系。

汉夫(K.Hanf)是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一。他认为，“网络”一词可以用来反映“政策制定中所包含着的数量巨大的公共与私人行动者之间的关系，这些行动者来自政府与社会的各个功能领域和不同层面”。很快地，就有更多的学者开始使用“政策网络”的概念去分析政策过程，并出现了本森等具有广泛影响力的学者。本森(K.Benson)认为，政策网络是存在于“因为资源依赖而形成的相互连接的组织集群(a cluster or complex of organizations)中的，并在资源依赖结构的尽头与其他的组织集群区别开来”。这是关于政策网络的最为经典的描述，即便是政策网络研究集大成者罗茨(R.A.W.Rhodes)也接受了本森的这一观点，认为政策网络是“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟的状况，它们又会因资源依赖结构的断裂而相互区别”。也就是说，在政策过程中，政府与非政府的行动者存在着资源方面的相互依赖，并因为资源方面的相互依赖而处在互动关系模式之中，形成了一个政策网络。所以，政策网络理论所关注的是具体政策问题建构中的利益集团与政府的互动关系。

根据凯尼斯和施耐德(Kenis and Schneider)的看法，在20世纪70年代末，政策网络以及类似概念的出现并非一种巧合，而是反映了政治转型的现实。因为，这一时期的公共政策过程呈现出如下特征：(1)有组织的集体行动成为社会的基本特征；(2)政策制定发生在部门分割的和更为精细化的政治系统中；(3)相互竞争的利益集团被高度动员起来，导致了政策问题建构过程的过度拥挤；(4)国家政策涵盖的范围扩大了；(5)政策制定的部门化导致了国家的“碎片化”；(6)公共领域与私人领域之间界限变得模糊，政策制定更多地发生在国家与利益集团的组分中。因而，政府过程不再遵循“议会制定政策，行政执行”的教科书式的二分传统，而是变得错综复杂，“政策网络的建立就是精英们对现实状况的反应”。

在政策网络的视野中，国家与社会行动者之间的界限模糊了，政治与行政的边界也逐渐消退，公私之间的壕沟时而被跨越。所以，正式的制度框架被打破了，而非正式关系却成为准确把握政策过程的观察视角。无论是社会还是国家都不再是铁板一块，相反，在国家的碎片化中，国家与社会都是以多样化和碎片化的形象出现的，在公共与私人的相互渗透中，甚至很多行动者已经无法严格地归于公共的或是私人的范畴。利益集团仍然在政策问题建构中发挥作用，但政策问题建构不再是在利益集团与国会委员会和行政官僚所构成的封闭系统中完成的，而是由公众、知识分子、舆论媒介、技术专家、政府权威等这些随时自由出入政策网络的行动者建构起来的，每一个行动者都会对自己感兴趣的社会问题发表意见，并促进其向政策问题转化。这样一来，围绕着政策问题或政策项目形成了政策网络。在这个网络中，每一个行动者都努力通过自己的行动去影响政策过程，从而形成了一个博弈系统，使行动者呈现出网络分布的状况。所以，政策网络是在政策行动者的互动中产生，而且在具体的实践中被重新塑造，也可能随时消散。

政策网络的出现，意味着多元主义的社会中心论和法团主义的国家中心论都丧失了合理性，呈现出了“去中心化”的趋势。这也就是罗茨所说的，“服务继续被供给，却是通过拒绝中心权威的组织网络来完成的。我们生活在一个‘无中心的社会’”。中心是相对于边缘而言，只要存在着中心与边缘结构，就意味着行动者之间是一种不对等的关系，就会带来控制。政策网络不是官僚制，不具有等级结构，也不是对市场的简单复制，而是对市场与等级制的替代。在网络中，利益集团与职能分割的政府部门都是政策问题建构中的行动者，彼此相互依赖，通过信息交流和专业知识交换以及信任来维持他们之间的关系，没有能够操纵和控制网络的权威主体，政府的角色也转变为促进网络的运行和寻求合作的新形式。政策问题建构不是先前确立的规则的权威性实施的结果，而是行动者“共同生产”的过程。

政策网络不是一个静态的实体性存在，而是处在变动中的，对于一些社会问题，可能达成了共识并成功地进入了议事日程，而另一些问题却可能因为争议而无法达成共识；一些行动者在互动中彼此产生了紧密的关系，而另一些却没有。即使关于某一社会问题暂时达成了共识，也可能会因为新的行动者的加入而需要重新建构。不同领域的政策过程中会出现不同的政策网络，而且，在政策问题建构的不同阶段中政策网络也在发生变化。在政策网络这里，正式制度因为其实体性特征而只能作为最为宏观的结构背景，而行动者则是灵活的、流动的。所以，政策网络不会定型，也不可能让任何一个行动者成为中心，政策问题建构也永远处于开放的状态，已经形成的政策问题也都是暂时性的。由此可见，政策网络的概念为我们展示了一幅全新的政策问题建构图景，同时也提供了政策问题建构的新思维。

①②③[美]《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆2009年版，第50、50、50页。

④[美]戴维·杜鲁门：《政治过程——政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津人民出版社2005年版，第544页。

⑤⑥[美]达尔：《民主理论的前沿》，顾昕、朱丹译，三联书店出版社1999年版，第199、199页。

⑦[美]罗伯特·A.达尔：《谁统治——一个美国城市的民主和权力》，范春辉、张宇译，江苏人民出版社2011年版，第96页。