财政支出绩效评价方法研究

2014-04-17乔久华鲁春艳宋恬静

江苏商论 2014年1期

乔久华，鲁春艳，宋恬静，姚晖

（1.中兴华富华会计师事务所，江苏南京 210000；2.南京信息工程大学，江苏南京 210000）

财政支出绩效评价对财政支出的投入产出效果进行客观、公正的评价。它是财政支出部门绩效预算的重要环节，其评价结果的真实性关系到经济的发展、社会的稳定。由于评价主体、对象及目的的多样性，绩效评价人员在进行绩效评价时，必须针对特定目的，选择适用的考评方法。下文罗列了当前已有的比较主流的绩效考评方法和它们各自的适用范围及优缺点，为财政支出绩效考评实务的充实完善提供一些参考。

一、成本或效益可计量的评价方法

当财政支出的成本或效益可计量时，财政支出绩效评价可以采用的方法主要有：

1、成本-效益分析法，也被称作投入产出法

这种方法在评价时，通过分析比较一定时期内财政项目支出产生的总效益和总成本，当目标效益额相同时，根据财政支出既定的目标，计算几个备选方案的成本效益额，选出效益最大而成本最小的方案作为最优支出方案。该方法在评价财政支出项目时，需要项目的效益和成本都能够用货币准确计量。因此这种方法更加适用于如公共工程项目支出这样的项目层次绩效评价。而当项目的成本、效益不能够用货币计量时，这种方法就不适用，如以社会效益为主的项目绩效评价。

2、最低成本法，也被称为最低投入法

该方法对财政项目的投入进行比较分析，对项目的有形成本进行计算，在效益确定的情况下，分析项目的成本费用大小，选取所需成本费用最少的财政支出项目作为最终支出项目。这种方法在财政支出项目效益不易测算而成本易于计算时适用，大多适用于项目支出的绩效评价，如社会保障支出项目等。

3、综合评价法，又被称为综合指数法

该方法是通过计算各种经济效益指标，利用加权平均等方法得出一个综合评价指数，并用该指数对财政支出项目进行绩效评价。这种方法涉及以下几个步骤：评价系统的分析、评价资料的收集、评价指标的选择、评价函数的确定、评价值的计算和综合评价。综合评价法结合了成本-效益分析法、生产函数法、专家评议法和最低成本法等评价方法的优点，符合项目、单位和部门财政支出绩效评价多因素、多层次及多目标的要求。对于绩效评价，郭亚军、何延芳（2003）运用综合评价法建立财政支出规模、结构及效果三类指标，评价分析了我国1994年至2001年财政支出的绩效；徐一心、曾俊林、杨冰等人（2005）采用多变量综合评价方法构建了财政支出总体及分类指标体系，并计算了2003年乐山市财政支出总体和分类支出的绩效水平。由于该方法评价的内容较为全面且准确度高，当前如苏州市、恩施自治州等国家和地方政府部门财政支出、财政基础教育支出的绩效评价多数选取这种方法进行评价。但是该方法在实际操作中有一定的难度，在选择指标、确定标准值和计算权数等多个方面都需斟酌考量。

4、模糊数学法

是一种通过模糊数学方法建立模型来对效益进行综合评价的方法。该方法是对经济效益中难以进行比较的各指标间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而得出各评价主体综合经济效益的优劣。模糊数学法的使用范围与成本-效益分析法相似，主要用于能够准确计量效益，特别是经济效益的财政支出绩效评价，如项目支出绩效评价、单位支出绩效评价等。

5、因素分析法

该方法是罗列对财政支出、效益有影响的因素，并对这些内外因素进行全面具体的分析，得出投入与产出的比值，从而进行评价的一种方法。因素分析法是上述成本-效益分析法与综合分析法的一种的延伸方法，它的本质也是利用投入与产出的比值来进行考评。

6、生产函数法

这种方法通过构建生产函数，得出投入和产出间的函数关系，并利用此函数关系来说明被评价财政支出项目的投入产出水平。其数学表达式为：Y=f（A，K，L…），式中Y代表产出量，A 代表技术、K 代表资本额、L代表劳动力等投入要素。生产函数法既能够对综合经济效益进行正确评价，也能够对规模经济效益、资源配置经济效益、技术进步经济效益进行考评，因此该方法对考评财政项目支出绩效更为适用。但该方法也有其不足之处，即确定函数关系的难度较大。

7、目标评价法

该方法是通过分析对比既定财政目标和当前财政支出活动所产生的实际经济社会效益，考虑研究影响目标完成情况的各个因素，从而进行财政支出绩效评价的一种方法。目标评价法对长期项目评价、单位部门评价适用，对结构效益和规模效益等方面的评价也适用。该方法是目前我国政府部门常用的一种主要评价方法。

8、历史动态比较法

这种方法是通过对不同时期的某一类财政支出效果的历史数据进行分析比较，得出该项目过去的效益波动及变化情况，进而进行财政支出绩效评价。该方法有助于评价主体了解客体的发展趋势以及影响客体发展的各个因素在不同时期的作用程度和作用机理，对分析评价客体不同时期效益差异成因、提出项目改进方案起到了重要的作用。这种评价方法主要用于对项目、单位和部门支出的绩效评价。

二、成本效益不可计量的评价方法

当在财政支出的成本、效益不可计量或不易获取时，财政支出绩效可以采用以下非公式化的方法考评:

1、公众评判法，也被称作问卷调查法

针对那些不能够用经济指标直接测算的财政支出，可以设计与之相适应的调查问卷，向公众进行财政支出项目实施效益情况的调查，分析公众满意度等指标，以评判其绩效成果。这种方法的民主性、公开性及可操作性强，可以用于财政投资的公共设施和公共服务效果的绩效评价，但由于该方法的操作范围有限且存在一定的不确定性，所以一般将其归为绩效评价方法中的一种补充方法。

2、专家评议法

这种方法根据参与评价方式的不同，又可以分为专家单独评价法和专家集中评价法。专家单独评价法就是邀请若干个专家对评价内容单一的财政项目支出进行分开评价，然后将他们的评价内容汇总成最终结果。专家集中评价法就是邀请有关专家对涉及多个专业领域的财政支出项目进行集中评价，确保评价结果公平公正。专家单独评价法适用于内容单一的评价项目，而专家集中评价法则对内容复杂的项目更为适用。专家评议法突出利用了第三方的技术优势，应用领域较为广泛。但是这种方法的使用也具有一点的局限性，它对专家工作的独立性和工作时间要求较高，往往受到限制。

3、方案比较法

这种方法即是评价分析各个方案是否具有经济、社会效益，并对有经济、社会效益的各方案进行事前估算，最后根据预估结果进行选择最佳方案。该方法适用于财政项目资金管理的绩效评价。但是由于其主要是对各方案之间进行事前的估算，缺少事中监督和事后评价，缺乏一定的可靠性。

4、询问查证法

这种方法是绩效评价人员直接或间接地通过口头或书面、正式或非正式会谈等方式，了解评价客体的信息，进而对评价客体绩效形成初步认知。这种方法实施便利，能够最直接地了解到财政支出项目运行的效果，是其他评价方法运行的基础，但是该方案是评价客体自述其绩效，不排除弄虚作假的情况出现，存在着一定的不真实性。

5、横向比较法

这种方法将不同地区、部门及单位之间的相似财政支出产生的效果进行分析比较，从而得出绩效评价结果。该方法对绩效评价具有一定的参考价值，但是由于各地区、部门和单位间存在一定的差异性，不可直接据此进行评价。

上述方法都是目前国内采用的比较常用、主流的评价方法，在财政支出绩效评价的具体实施过程中，这两大类方法经常被综合运用。例如河北省蔬菜示范县建设项目的财政支出绩效评价就很好地同时运用了多种评价方法：第一，成本-效益分析法。对河北省蔬菜示范县建设项目的投入成本和产出效益进行定量分析，保证财政资金运用效益水平确定的合理性和科学性。第二，目标评价法。通过比较示范县建设实际效果与预定目标，分析影响既定目标实现的因素，进而对该项目进行绩效评价。第三，公众评议法。利用调查问卷、访谈等方式让农民对农户满意度等指标进行评分，综合分析各示范县的汇总定性指标。第四，专家集中评议法。针对该项目所需技术复杂的特点，邀请相关专家集中评议绩效评价结果，确保评价结果真实可信。

三、绩效评价的其他方法

除了上述较为传统的评价方法外，目前专家学者还将一些其他评价方法应用于财政支出绩效评价：

1、平衡计分卡法

该方法起源于企业综合评价的平衡计分卡，其本质是实现多种关系间的平衡，兼顾多个视角及多重目标。将该思想方法延伸应用于财政支出绩效评价，把财政支出绩效评价体系分成四个维度，即财务约束维度、业务优化维度、社会公众满意度维度、学习与成长维度。在此基础上将这四个维度分成若干个二级指标，并将四个维度的评价利用一定的统计方法或问卷调查方法加以量化，确定不同指标的权数，最后汇总最终评价结果。将平衡计分卡法运用于财政支出绩效评价，旨在弥补传统绩效评价方法只关注财务指标的不足，该方法不仅顾及了经济效益的效率性，而且兼顾了评价结果的长远性及公平性，在方法设计及技术手段上实现了统筹兼顾。在平衡计分卡法中既有对财政支出的经济性评价即对财务指标的测算，又有对财政支出社会效益性的评价，增加了业务流程、社会公众满意度和学习与成长三个方面的指标。该方法是国外政府绩效评价的一种主要的通用方法，在我国理论界也已经被许多学者用来进行绩效评价，如谈洁（2010）将平衡计分卡法应用在义务教育财政支出绩效评价中，并通过具体实证分析了常州市义务教育财政支出运行的绩效。

2、费用——职能比较法

这种方法是通过分析比较财政支出部门的费用消耗和它所承担的社会职能，来对该部门的工作效率和工作质量进行评价。当财政支出部门的社会职能确定时，应当约束该部门行使社会职能所付出的资金数量，在数量约束严格的情况下，就能够为评估提供较为充分的依据，进而可能评估财政支出部门社会职能行使情况和工作效能的高低。这种方法将支出成本与社会职能联系起来，使财政支出更能有效直接地为社会服务，有利于提高行政效率。但是由于评价客体的职能具有扩展性和不确定性的特点，该方法在评价时具有一定的难度。

3、“本量效”分析

是对“本量利”分析法的一种延伸应用，即把“本量效”的内涵赋予与财政支出项目有关的投入、产出和效果这三大指标中，使投入对应成本，产出对应业务量，最终结果对应绩效，进而采用“本量效”分析方法对财政支出项目进行绩效评价。该方法的应用跨度加大，能够贯穿财政支出项目的决策、实施和完成的全过程。

4、绩效评价指标权重的确定方法

理论界针对财政支出绩效评价指标体系引入了一些分析模型来确定各指标的权重，以使最终确定的绩效更为客观和准确，具体如层次分析法、因子分析法等。

①层次分析法（AHP）。在确定财政支出绩效评估指标的权重时，针对财政支出指标体系多层次、多指标的特点，构造一个判断矩阵，首先计算单层指标的权重，再将层次间的指标进行总排序，计算出各个指标因素在总指标中所占的权重，最后根据各评价结果落入的评价标准区间来判断绩效实施结果。这种方法是对定量和定性评价方法的综合运用，它能够克服绩效考评过程中的主观因素，客观准确地反映评价对象的实施情况。相比其他的评价方法，层次分析法的灵活性较强，绩效评价的指标体系可以由评价部门根据实际情况来建立，能够有效地增强评价的准确性。另外，层次分析法利用分层次的处理的原则，很好地解决了绩效评价指标体系中指标过多、区分度不高、权重不合理等问题。虽然层次分析法有效地解决了一些问题，但是它也存在着不足之处。首先该方法的计算过程过于繁琐，尤其是当评价对象数量过多时。其次，由于财政支出绩效指标之间存在一定的相关性，而层次分析法对这些相关性无法进行处理，因此容易出现绩效指标的权重被重复计算的情况。

②因子分析法。这种方法是依据财政支出绩效评价指标体系中的各指标相关性的大小对指标变量进行分组，将相关性高的变量分为一组，每组变量代表一个基本结构，在基本结构中分离出影响指标变量间依赖关系的公共因子，并利用这些公共因子对绩效评价指标体系进行简化评价分析。因子分析法在评价时能够客观地反映评价对象间的真实关系，改进了综合指标法、层次分析法在权重确定等方面的主观性不足，能够客观有效地进行绩效评价。但是，该方法也存在不足之处，该方法在评价时需要提供较多与评价客体相关的比较对象。比如，如果要对南京市鼓楼区政府进行绩效评估，除了需要提供南京市鼓楼区政府自身的指标数据以外，还需要提供南京市其它区的指标数据，依据这些数据分析出一些不可观测的因子，进而才能对鼓楼区政府进行绩效评价。

四、结束语

综上所述，当前成本-效益分析法、综合分析法、目标评价法、最低成本法和专家评议法等传统的评价方法已成为我国政府部门常用的评价方法，使财政支出成本效益的评价更加合理规范，在政府绩效评价中发挥了重要作用。而平衡计分卡法、层次分析法、因子分析法等方法在理论分析上也逐渐体现出了其优势所在，有望在今后实务界得到进一步应用。

正确地选择财政支出绩效评价方法对绩效评价结果尤为关键，由于各评价方法在具有其优势的同时也存在着不足，我国政府在进行绩效评价时，应充分考虑评价目标，根据评价主体的特点，综合运用各种绩效评价方法，得出科学有效的评价结果。

［1］朱志刚.财政支出绩效评价研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2003.

［2］贾晓云.建立财政支出绩效评价体系［J］.合作经济与科技，2007,（08X）:57-58

［3］丛树海.论公共支出绩效评价［J］.财政监督，2007,（9）:33-36.

［4］孔晏.公共支出绩效管理与制度创新——“公共支出绩效管理研讨会”观点综述［J］.财政监督，2007,（6）:32-33

［5］霍素军.财政支出绩效评价初探［J］.财政监督，2007,（10）:25-27.

［6］皮丹丹.对政府项目支出绩效考评方法的初步探讨［J］.湘潮，2008,（1）:5-53

［7］李洪涛.我国财政支出绩效考评方法研究综述［J］.农业经济问题，2008增刊:117-119.

［8］徐一心，曾俊林，杨冰，王成，金雪冰.财政支出绩效评价实证研究［J］.中国统计，2005,（3）:40-41.

［9］王克强，刘红梅，陈玲娣.财政支出绩效评价研究综述［J］.开发研究,2006,（5）:113-115.

［10］张小玲.国外政府绩效评估方法比较研究［J］.软科学，2004,（5）:3.

［11］谢虹.基于层次分析法的科技财政支出绩效评价研究［J］.中央财经大学学报,2007,（4）:12-16