对提升直接税比重 均衡税制结构的思考

邱 峰

（中国人民银行镇江市中心支行，江苏镇江 212004）

对提升直接税比重 均衡税制结构的思考

邱 峰

（中国人民银行镇江市中心支行，江苏镇江 212004）

提高直接税比重是税制改革所需迫切解决的重要议题，从而实现税种配置上的大致均衡。但是，由于征管手段等原因，至今未取得实质性突破。构建直接税体系，更符合税负公平和量能纳税为原则的现代税法核心，因此逐步提高直接税比重，并扬长避短，发挥直接税和间接税的各自优势。

配置失衡；增直接税；降间接税；贫富差距

改革开放以来，尽管我国的间接税比重逐步下降，但其主体地位并没有发生根本变化，远大于直接税比重，配置不均衡。根据2012年国家税务总局统计口径，流转税占比达70%，而来自所得税和其他税种等非流转税合计占比不足30%。间接税“一头沉”格局之下，税收调节呈现累退倾向和公平功能弱化倾向，收入差距悬殊，基尼系数居高不下，一度超过了0.5，2012年为0.474，超越了国际警戒线，为数众多的中低收入阶层成为公共税收贡献的主力。

目前，直接税体系不健全，个人所得税和房产税等改革相对滞后，社会保障税、遗产税以及财产保有环节的税种一直未予开征。个税调节收入取得层面；增值税、营业税和消费税调节消费支出层面；而在财产保有层面，虽有财产税的设置，但几乎来自企业，针对居民个人的财产税，基本处于空白。面对由流量和存量两个层面所构成的贫富差距，税收调节大多触及流量，而基本未延伸至存量。摈弃具有基础性效应的存量因素（财产），而仅着眼于流量因素（收入和消费），税收调节贫富差距的效果并不理想。要改变“大众税”的税制结构，必须有专门针对存量因素，特别是针对高收入阶层的财产税。

近期，提高直接税比重呼声渐高。博鳌亚洲论坛 2013 年年会上，提高直接税比重、减少间接税的观点被热议，其中改革房产税、征收遗产税等均被提及。亚行发布的《亚洲发展展望 2013》报告也指出，为改善收入分配，中国还应加快推进征收资本所得税和房产税。十八届三中全会更是作出“逐步提升直接税比重”的战略部署，传递出财税改革的新信号。在此背景下，直接税比重亟待提高，强化收入分配、贫富差距的调节功能，并以此扩大内需。

一、直接税和间接税比重失衡带来的弊端

（一）削弱政府调控经济运行能力

由于美国超过40%收入来自个税，加上薪酬税，占比达80%，超额累进税收机制可以发挥自动稳定器功能：经济高涨期收入上升时，边际税率自动调高，使经济降温；经济萧条期收入下降时，边际税率自动下降，使经济升温。而我国直接税中实行超额累进的占比很小，只有工资薪金所得税。2011年个税起征点提至3500元，纳税覆盖面由28%降至7.7%，“抽肥补瘦”的再分配功能远未到位，更基本无法体现自动稳定器功能。

（二）导致“收入越低、税负越重”的逆向调节

社会普遍感到“税负痛苦”，其根源在于税制结构失衡。间接税似乎与消费者无关，但其包含在消费品之中，每一位消费者均成为无差别的纳税人。这种税制结构使得愈是低收入阶层，恩格尔系数较高，承担间接税越重，“税负痛苦”程度越强；而高收入阶层更多地购买发展资料、享受资料，“税负痛苦”程度却小的多。税收已成为“大众税”，不利于遏制“两极分化”。而直接税却能在很大程度上纠偏逆向调节。

（三）扭曲价格，引发消费外移，抑制内需

间接税嵌入商品和劳务售价，通过价格渠道转嫁，导致购物成本高企；造成税收与物价高度关联，甚至交替攀升，助推通货膨胀。同时，造成内需一直启而不动，“出境抢购国货”可见一斑。形成的售价差，承受的高物价，就是间接税在作祟，制约购买力，削弱企业的竞争力。我国的商品价格中，隐含大约50%间接税。房地产相关税费，虽为价外税，但却混搭进房价，变成事实上的价内税，致使房价与税费比翼齐飞。

（四）加重企业的税负，不利于转型升级

我国90.5%的税收由企业缴纳，而个人仅承担9.5%。2012年A股全部上市公司缴纳的税额比净利润还多，根源在于间接税，流转税与企业利润脱钩，只要发生流转税的课税业务，开具相关税票，即产生税收。较高的间接税适应于粗放式经济模式，增加了企业运营的资金压力，不利于技术研发、设备更新和转型升级；造成重复征税，企业竞争力相对下降；使得亏损企业很难翻身，阻碍新兴产业、初创期企业的发展。

二、提高直接税比重的有利条件

直接税具有累进性，调节功能强，更利于稳定经济；所得与财产达不到一定额度者，不必缴纳所得税与财产税；名义纳税人与实际负税人一致，培养权利意识，监督政府对税款的实际用途与效率；但是，税感明显，征收阻力较大、成本较高。而间接税为主下，名义纳税人与实际负税人脱节，麻痹税痛；税源丰富、征收简便、成本较低，组织财政收入功能突出；但是，累退性明显，即便是赤贫者，只要消费，就必须为消费品中的间接税买单。直接税似乎比间接税更优越，其比重的高低被视为税制结构优劣的标准和现代税制的基本标志。正是如此，目前发达国家大多以直接税为主。要让我国的现行税制脱离相对偏重收入的“单一功能”格局，实现融合收入与调节、稳定功能于一身，纠正或减少间接税弊端的出路，就在于增加直接税的份额。

2012年，小、大口径的宏观税负为19.3%和28%;后者若加上土地出让金，全口径33%；比OECD国家低4-5个百分点（不含社保收入）。与世界平均水平36.4%相比，我国的宏观税负处在比较合理的区间，为搭配调整税种，提高直接税比重，创造现实基础。并且，我国已步入中等收入国家行列，基本具备了提高直接税比重的经济条件。加之，信息化手段的进步，现金支付的减少，网络支付的增多，征收技术难题不断被攻克。同时，直接税体系与地方聚集的人口和厂房、居民住宅相联系，以此为税基更有利于稳定地方财政收入。此外，提高直接税比重，才能有效遏制腐败。遗产税增大了贪腐者的经济成本，增加了腐败行为暴露的风险，从而淡化腐败的动机，抑制“敛财”冲动。更何况也是与国际接轨，OECD国家的间接税占45%；而与我国税制结构类似的欧洲国家的间接税占比低于35%。

三、提高直接税比重的路径及举措

（一）提高直接税比重的三大路径

提高直接税比重的具体路径，即降低流转税，开征财产税和提高所得税，分别指向财产和收入。实际上，财富形成、贫富差距也正是通过这两个途径产生。逐步建立收入和财产双轮调节收入分配和贫富差距的直接税体系。

一是维持间接税现状，增加直接税，即为“惟税是图”政府的首选，但最终结果是导致宏观税负进一步增加，加剧刺激“税负痛苦”。 启动增加直接税比重的税改，万不可走聚财功能之路，使税改成为与民争利的新理由，可谓最差之选。

二是保持直接税不变，逐渐实质性地降低间接税，减轻税痛，似乎为优良之策，但实施难度极大。分税制改革以来，财政收入一度持续多年的高速甚至超高速增长，大幅降低间接税，似乎既有必要也有可能。但随着经济增速的放缓，财政收入已开始远离高速时代，而支出却具有“刚性”增长特征，收支矛盾日益凸显。

三是对间接税减税，对直接税加税，实为最佳、可行之举。立足总体“减税”，向企业和普通居民倾斜、让利，释放“改革红利”；推进“营改增”为代表的结构性减税，适时降低增值税、营业税、消费税等税率；加快房地产税立法，全面开征房产税、遗产税等直接税税种，并通过有增有减的结构性调整，优化税收结构。增直接税、降间接税，正体现结构性减税之意。

（二）提高直接税比重的具体举措

1.以降流转税为前提，与“营改增”扩围同步推进。

提高直接税比重，必须与减少间接税同步推进，为直接税的扩增并进腾留相应空间。2012年，增值税、营业税分别占39.8%和15.6%，降低间接税比重自然要从此着手。2009年推行的增值税转型改革，由生产型向消费型转变，大幅降低了增值税税负水平。2012年，结构性减税更是迈出实质性步伐，上海试点的“营改增”拉开增值税扩围改革的大幕。无论是上海“1+6”（交通运输业+6个现代服务业），还是正在全国推行的“1+7”（新增广播影视服务业），以及即将扩展到铁路运输和邮政服务业，乃至推广至全国并逐渐将其他服务业的纳入改革范围，将产生极大减税效应，其恰好可实现减少间接税的效果。如果全行业推开，预计减税规模可达5000亿。

待“营改增”全面完成之后，相机启动精简增值税税率，进一步调减增值税税负水平。增值税是我国第一大税种，“营改增”试点更是强化了其主体地位，待全面推广后，占比将超过50%。因此，减税负首当其冲就是增值税。现有增值税税率偏高，最高达17%，“营改增”试点中又新增两档低税率，有进一步下降的空间。据测算，税率每下调一个百分点，将减税2000亿元；再加上附于增值税上的城镇建设税、教育费附加和地方教育费附加，减税规模可达2200亿元。

鉴于“营改增”扩围和下调增值税税率，会对财政收入的安全性构成挑战，需要直接税填补缺口；在此减彼增的税制调整中，能够进入调增视野，自然也应当属份额偏低的直接税。择机开征房地产税、建立综合与分类相结合的个税，改革中央和地方分配关系，重新构建地方税体系，做到增减互抵、最大限度地化解增加直接税的压力和阻力，逐步完成税制结构的优化。

2.改善现行个税模式，强化对高收入人群的征税力度。

企业所得税调节的是不同企业、行业或产业之间的利润水平，间接缩小收入分配差距，调节功能不强。发达国家热衷于个税的根源在于其税负不易转嫁，累进税率设计，是最有效、最直接有效地调节收入分配差距的工具，还是经济的“自动稳定器”。中国现行分类征税制、代扣代缴制的架构下，分项扣除、分类定率、分别扣除，对单一项目的分别调节，是与对个人收入监控等技术条件乏力相匹配，成为防止税收流失的必然手段。

个税开征以来历经多次改革，仅是技术性小修小补，框架上没有根本突破，制度上没有实质性变革，未根本解决分配的不公。起征点每每成为个税改革争论中的焦点。诚然，个税起征点的上调（工薪所得税，沦为“工资税”），带来的减税效果立竿见影。其余10项个税多年未变，至今仍为800元。其中大多税种是无固定工作的群体，收入越低，纳税越多，有悖于税收公平。因此，单纯依靠上调起征点、降低纳税覆盖面无助于发挥个税调节收入分配的作用。

当前收入、贫富差距已不在限于单一的工薪所得，收入来源已呈多元化的趋势，尤其是财产因素，其中能够产生高财富累积效应的税目，比如财产租赁所得、财产转让所得和股息利息红利所得，而每个收入渠道最高却仅按所得20%征税。可以说，现行个税模式不利于工薪阶层，而有利于高收入阶层。

个税改革不应只停留在调整起征点上，更不能仅限于工薪所得，而是一项综合性改革，涉及起征点、税率等多个环节，真正给予低收入阶层以免税，并通过更严格的征管紧跟高收入阶层。立足点放在综合收入上，按累进税率征税，无疑更贴近调节收入分配差距的现实。通过加大对富人征税力度来对冲个税增长的乏力，提高直接税比重。

3.房产税、遗产税成为着力点，收入分配调节延伸至存量。

财产税有助于健全地方主体税种，匹配“事权”和“财权”，缓解基层政府财政赤字；并做到专款专用，培育公共参与财政预算精神。降间接税为扩增直接税腾出空间，势必要提高所得税和财产税。开征房产税和遗产税、赠与税是税制改革的方向，也是重新构建地方税体系、稳定地方财政收入的重要举措。

发达国家大多征收房产税或遗产税。在中国，个人房产保有环节仅限于经营和出租的房产征税，至于居住或空置则处于无税状态，无助于缩小贫富差距，也不利于抑制楼市的过度投资行为。事实上，住房是一种隐形收入，理应成为纳税依据。为了试图改变这种局面，早在2003年物业税作为财产税的代表被纳入税制改革规划，但由于诸多障碍，使之“空转”濒于停滞。经历多年“难产”后，物业税已被房产税所替换。2011 年，从上海、重庆两地的增量房试点，让房产税落户。加速房产税扩容，促使住房回归自住属性，房价回归理性水平，增加存量房使用率，进而提高直接税比重。

作为直接税和财产税的房产税是既定政策，应先行，并由此为遗产税以及其他财产税铺平道路，从而结束财产税缺失状态。1995年我国就曾启动过开征遗产税的动议，但最终未能成行。根据当前的形势，应再次启动遗产税和赠与税的研究，明确将开征信号，择机出台相关措施，改善房地产宏观调控效果、抑制不合理的房价。当然，开征房产税、遗产税和赠与税不是为了增税，而是调整税收结构，增加直接税比重，让税收的文明程度与经济发展水平相匹配。

四、对税制模式的展望

（一）直接税能否成为主体，主要取决于生产力水平和经济发展阶段，而不由税改所决定

发达国家以直接税（67%）为主体的确立，经历了曲折的过程，有其生存“土壤”，而发展中国家更多依赖间接税（70%），主要是发达国家人均收入高，直接税税基宽广。目前，我国个税纳税人数已锐减至2400万，占总人口不足2%，比重也降至2012年的5.8%；而美国申报个税人数约占50%。加之房产税虽具有一定挖掘潜力，但上海、重庆两地柔性切入试点，已激起众多反对声音，少到可以忽略不计。而其他直接税，也很难在短期内提高其比重。因此，短期内我国无法大幅提高直接税比重，更不可能成为主体税。

（二）征管水平落后阻碍直接税成为主体

间接税抓住“销售”环节即可实现对税源的监控；而直接税的征管技术复杂，需抓住生产、销售、采购等几乎所有环节，很难对税源的监控。比如对高收入阶层采取主动申报方式，税收流失十分严重。同时，直接税扩容进展迟缓，诸多桎梏亟待破解：未建立财产登记申报制度和财产公示制度；财产评估尚处起步阶段，古董、字画等价值评估几乎无法可依；房地产产权问题待解；全国个人住房信息联网系统的建设至今未实现等。贸然提高直接税比重，可能出现适得其反的“逆向调节”后果。

（三）直接税为主体更易激起“税痛感”

间接税主体下，起着“缓冲阀”功能，消费者直观感受是价格上涨而不是税负增加，“税痛感”并不强烈。这很大程度上诠释了农业税取消后，农民的实际负担依然不轻。而要使直接税为主体，“增税”必将成为“主旋律”，即增加对企业利润和居民收入的课征，对其财产权的直接剥夺，无疑拆除了“缓冲阀”，极易导致“税痛感”瞬间迸发，加大抵触情绪。

（四）“路径依赖”强烈，“直接税为主体”难以逾越

间接税主体是与经济、政治、税收征管、历史传统等多重因素不断磨合、适应的结果，并存在报酬递增和自我强化机制，其“路径依赖”短期内很难消除。同时，间接税的税基宽广、稳定，无论盈利与否，均能确保带来稳定、充裕的财政收入；而直接税会随着企业利润和居民收入的变化而剧烈波动，很难保证财政收入的稳定以维持支出的刚需，使得财政运行面临巨大的风险。“直接税为主体” 就是要放弃“既得利益”，将最主要的财源置于不确定性之中，使得决策者的犹豫不决。

（五）直接税和间接税的优劣尚无定论

我国增值税“一税独大”备受诟病，但众多国家也实行增值税，正是基于其优良性能——内在的抵扣链条和对产业分工的中性影响。以直接税为主体并不能表明税制结构的好坏、优劣。并且，以税负能否转嫁为主要标准的划分是否科学，至今尚无统一的定论。更何况，直接税的性质、特征和功能以及风险，仍未被完全认清。在欧洲，偏向已发生了微妙的变化，开始重视间接税的作用。同时，更不应取消间接税。二者相互补充，而非相互替代，大多国家实行二者并存。比如美国的销售税，欧盟的增值税，澳大利亚、加拿大的货物和劳务税等都属于间接税。

五、结论与建议

（一）结论

提高直接税比重必须以减少间接税为前提。以间接税为主过渡到以直接税为主，需要经历一个长期缓慢的过程，不可能一步到位。正视直接税比重偏低的现状，充分利用税制结构中提升直接税的“可塑空间”，推进直接税建设步伐。通过结构性减税与增税进行优化平衡，但并绝非意味以直接税为主，至少在短期内不宜付诸实施。提高直接税的比重，谨防“逆向调节”，实现既能满足政府财力正常增长需求，又能满足优化分配格局需要。盲目和激进，将无益于税制公平和收入分配的调节，反而会与改革的初衷背道而驰。

直接税与间接税的合理搭配，应着眼于企业经济效益的提高，个人收入、财产的增加，税收征管的加强。降间接税增直接税，实际上就是适当提升居民个人缴纳的税收比重，变基本由企业“独挑”税负为由企业和居民个人共担，即继续实施结构性减税，减轻企业税负，完善个税和房地产税以及社会保障“费改税”等税制改革措施，强化高收入阶层以直接税形式多纳税，并注重与税收管理创新相配合，促进二者比重趋于合理，更有效发挥直接税的功能。

（二）建议

1.提高直接税比重，以构建全方位调节贫富差距的现代税制体系为目标。

在收入的取得环节，改革现行个税，实现社会保障费改税；而在收入的保有环节，恢复征收存款利息的个税。对于财产，在有偿购买环节，让车辆购置税进行调节；无偿取得环节，由遗产税和赠与税发挥作用；而保有环节，则由车船税把守。以房地产为主要代表的不动产，有偿购买环节，契税与之对应；无偿取得环节, 利用遗产税和赠与税；保有环节，发挥房地产税。如此，财富来源的各个环节均有相应直接税税种的制约与调节，加之消费支出环节，有增值税、消费税和营业税把手，从而建立起从收入、消费、财产等各个环节全方位调节贫富差距的现代税制体系。

2.推进“营改增”，改革消费税。

一是逐步将“营改增”推广到全国范围的所有行业。通过结构性减税，税收的增与减，增加直接税的比重，优化再分配机制。二是适当降低增值税、营业税等间接税税率，建立现代增值税制度。三是进一步优化和完善消费税（2012年占比9.0%），合理调整消费税征税范围、税率结构和征税环节，将过度消耗资源、污染环境的产品、高档消费品以及高档消费行为纳入消费税，以促进节能环保，合理引导生产与消费。淡化奢侈品的概念，将其纳入中高端消费品，适度降低奢侈品进口环节消费税税率，减少国内税款的流失。

3.以“营改增”为基石，以推进房地产税改革、个税走向“综合与分类相结合”为突破口，构建适合中国国情的直接税体系。

为挽回降低间接税比重而带来的财政损失，可通过个税计征方式的转变、增设财产转让税（遗产税、赠与税）、资本收益税、金融交易税、碳税以及全面开征房产税等直接税来弥补，平衡收入分配，获取新的财政收入来源。

（1）个税税制向分类与综合相结合的计征方式转变，强化对富人的调节力度。对所得项目实行综合计税，视不同经济境遇者，适用差异化的费用扣除标准，将赡养人口、大病医疗、按揭贷款等计入抵扣条款，实行常规化调整，使得按净所得征税成为现实。同时，借鉴国外经验。为避免单纯提高免征额对富人有利，英国于2010年对年收入超过10万英镑者，个税的免征额随超过部分的大小逐渐递减，收入每超过2英镑，免征额减少1英镑。法国也于2013年12月底批准75%富人税税率法案。此外，提高劳务所得起征点，与工资薪金同步。改变偶然所得税率一律20%的不合理现状，予以区分：对稿酬等劳动所得、涉及知识产权的所得，降低税率，采用比例税率；对彩票、炒股等所得提高税率，实行累进制。

（2）稳步推进房地产税改革。全面开征针对个人住房的房产税，不断完善房产保有、交易等环节税制。推动房地产税逐渐成为与地方承担的社会管理职责相适应、与优化房地产调控相配套的地方税系中的支柱性税种。针对个人住房的房产税不宜照搬美国的普遍覆盖模式，应借鉴日本的做法，即首套房，或者一定人均标准的首套房不被房产税覆盖。并可随着住房水平的提升，适当增加人均住房面积。同时，全面开征房产税，应以清理整合房地产开发和交易环节的税费为前提，杜绝不合理收费，以此降低房产购买环节税收（降低购房成本），实现房产持有环节税收。

（3）落实好其他直接税税种。一是考虑征管条件，在完善遗产继承法以及财产登记、遗嘱公证、财产评估等法律制度的基础上，明确界定征收范围，开启遗产税和赠与税，调节代际收入差距。二是延伸车辆购置税征税环节，购买新车和二手车均应课税；适当扩容，逐步将价值额较高的其他大件动产类财产纳入其征税范围，名称亦应相应调整。三是改革现行社会保障费，实现费改税，为老龄化社会提供规范的收入保障。四是选择co2等技术标准成熟的税目开征环境保护税。五是提高职工福利费、职工教育经费、企业年金、补充医疗费等扣除标准，适度逐年降低企业所得税税率。

4.构建适应直接税的征管体系，突破其瓶颈制约。

（1）建立约束机制，加大惩处力度。建设全国统一联网的个税征收管理信息系统，进一步强化个税的代扣代缴制度，尽量避免自行申报。在财产取得环节征收的财产税，通过加强产权登记或变更的约束机制促使纳税人主动缴纳税款，比如没有车辆购置税的完税凭证就无法登记上牌照。并且，无论是个税还是在财产保有环节征收的财产税，须完善自行申报的稽查机制，加大惩处力度。辅之在其出售或转让环节一并从重处罚，否则不予过户。

（2）多管齐下加强对收入、财产进行监控。一是使用永久、单一纳税账号，采取身份证号。将个人的收入、支出、财产等信息纳入其中，准确地进行税前扣除和计税；并建立支付方强制预扣税款制度。二是严控现金交易，大力推行非现金结算，确保税款真实足额缴纳。三是建立一个涉及财政、银行、海关、住建、证券、公安、税务等多个部门的信息共享机制，加快个人财产信息联网，解决财富的不透明性，加大逃税难度，夯实个税走向综合计征的基础。四是从官员财产申报登记入手，逐步建立和完善财产的登记制度、申报制度、保护制度和交易制度等，从透明到保护和约束、直至规范的全过程，再运用遗产税加以约束。如此，收入调节机制链条将逐渐建立。

（3）着力提高地方税收征管水平。一是完善税收征管环境，提升信息化征管、监管手段，建立和完善交叉稽核与抽检相结合的重点稽查制度，加大税收监管力度。二是加强各级税务队伍的建设和培训，提升税收征管人员综合素质，避免漏收多收、提前或延迟征收等违法违规现象的出现。三是加大对税收征管环境的监测检查力度，审计机关应定期对税收征管情况进行全面审计并将审计结果向社会公布。■

[1]朱志钢，高梦莹.论直接税与间接税的合理搭配[J].税务研究，2013（6）：47-49.

[2]李心源.重构间接税直接税比例，促进经济发展方式转变[J]. 税务研究，2011（8）：18-22.

[3]华生.实现从间接税向直接税的转变[J].上海经济，2013（4）：10-11.

[4]徐科.财税改革落脚点：让富人“穷”一些，让穷人“富”一些[N].证券日报，2013-11-22.

Thoughts on Raising the Proportion of Direct tax Equalization Tax Structure

QIU Feng

Increase the proportion of direct tax is the tax system reform needs the important issue resolved urgently, so as to realize the confi guration of tax category of balance. However, because the administration means reasons, has not made substantial breakthroughs. Construction of the direct tax system, more in line with the tax equity and tax amount for the original modern tax law core, thus gradually increase the proportion of direct tax, and avoid weaknesses, play their respective advantages of direct and indirect taxes.

Unbalanced Allocation; Increasing Taxes; Reduce Indirect Taxes; the Gap between Rich and Poor

F840.6

A

1009 - 3109（2014）02-0028-06

（责任编辑：何昆烨）

邱 峰，男，汉族，硕士，中国人民银行镇江市中心支行，经济师。