加强央行宏观审慎监管职能的建议和思考

陈秀红 任全民

（中国人民银行通化市中心支行，吉林通化 134000）

加强央行宏观审慎监管职能的建议和思考

陈秀红 任全民

（中国人民银行通化市中心支行，吉林通化 134000）

2008年美国“次贷危机”发生后，西方国家在反思危机发生原因的同时，对原有的金融监管框架进行了重构、对原有的金融监管法律、法规进行了修订，在这一系列改革中，西方各国都有一个共同特征,即强化中央银行的监管职能，给中央银行在宏观审慎监管、金融稳定职能赋予了更多的权重，弥补了以往分业监管“只管行业内部、不管行业之间”，对系统性风险认知不够的弊端。

当前我国虽然对宏观审慎监管日益重视，央行也通过诸多措施来加强对系统性风险的防控，但由于部门职能设定、法律条文规定还没有明确，使央行履行宏观审慎监管职能、维护金融稳定的工作缺乏有效的法律支撑，尤其是在对各类金融性公司和准金融性公司的经营情况、业务开展上，信息搜集、数据采集仍显滞后，对央行有效履行宏观审慎监管职能和维护金融稳定职能构成了一定影响，为了确保我国金融市场安全，提高央行宏观审慎监管工作效能有必要对当前的监管框架进行改进。

一、后危机时代建立宏观审慎监管机制的必要性

（一）当前世界金融行业的发展趋势以及对原有监管体制的挑战

随着全球金融市场一体化的推进和金融业“混业经营”趋势的蔓延，各类金融创新业务的不断涌现，金融机构之间联系、交易日渐增多，不同金融业务之间的界限日渐模糊，原有的分业监管、微观监管模式越来越难以适应金融业的这种发展变化，难以对风险在金融市场的累积和在金融机构之间的扩散进行有效识别和防控，20世纪后期至21世纪初，世界范围内出现的局部性金融危机和整体性金融危机越来越多、越来越频繁已预示着建立宏观审慎监管机制迫切性日益增强，其中世界初在美国出现最后蔓延至全球的“次贷危机”更是给全球经济造成了极大冲击，使全球经济至今没有走出困境，所以危机后西方各国纷纷对原有的金融监管体制进行了改革，建立了本国的宏观审慎监管框架，加强对系统性风险的识别和防控，为本国经济平稳发展保驾护航。

（二）我国金融行业的发展趋势和建立宏观审慎监管机制的必要性

从我国经济金融发展的形势和面临的环境看，随着我国改革开放的不断深入和2001年加入国际贸易组织（WTO），我国经济与世界经济的融合程度不断加深，金融行业与世界同行日益接轨，许多金融创新在我国发展迅速，资本市场和衍生品交易市场和国外市场的连接通道不断打通，人民币国际化、利率市场化、汇率形成机制改革、资本项目对外开放等工作的不断推进，使我国金融市场越来越体现出与世界金融市场一样的特征，尤其是近几年我国也出现了一些金融性控股公司，准金融性公司和“影子银行”也大量出现，所以像欧美国家一样尽快构建宏观审慎监管机制，防范系统性风险、预警金融市场风险，避免由于缺乏识别系统性风险经验，欠缺防控系统性的有效机制而对国家经济、金融市场运行造成损害显得尤为必要。

二、央行在宏观审慎监管职能中承担主要角色和协调角色的优势所在

（一）央行角色的传统定位决定了其在宏观审慎监管中应该承担主要工作。

中央银行制度建立的一个很重要原因便是防控银行业危机和金融业危机，对金融机构进行监管，并且在金融机构出现挤兑、流动性不足时承担“最后贷款人”角色，以避免一国在出现金融动荡时银行业机构或其他金融性公司大规模倒闭，给一国经济、金融市场秩序造成致命打击。从1694年世界第一家中央银行-英格兰银行开始运作至今，中央银行在一国金融体系中确实承担起了维护金融市场秩序、维护金融稳定的职能，在多次危机中为陷入困境的金融机构提供救助，避免了金融危机的扩大。

另外从各国对中央银行赋予的职能看，基本上都将中央银行定位于“维护金融稳定”的机构，并且将这一条款写入法律，所以在职能定位上央行在宏观审慎监管框架中承担主要角色有着天然优势。

（二）央行的宏观调控职能和对金融市场动向的掌握能确保央行在行使宏观审慎监管时更具优势

在我国的“一行三会”的监管格局中，央行更多地侧重从宏观层面进行监管，并且自身也是国家宏观调控的重要组成部门，拥有准备金率、利率、公开市场操作、汇率等一系列宏观调控工具，平时在对系统性风险的识别、防范和应对上更具优势，所以由央行在宏观调控中行使主导作用更显合理；同时央行在支付清算、银行间市场、外汇交易市场上也具有明显优势，可以通过这些市场敏锐地捕捉到宏观金融运行信息，便于对市场变化进行准确把握，通过手中掌握的货币政策工具进行有效应对，Blanchadetal（2010）认为中央银行监测宏观经济的优势有助于其成为宏观审慎监管的执行者，可以避免在应对危机时产生多个部门的协调问题以及货币政策对金融机构的杠杆作用和风险行为具有的潜在影响。今年6月份的“钱荒”事件的演变和处理过程就是一个对央行在应对危机中更具优势的很好注解。

（三）央行货币政策调控目标与宏观审慎监管具有很强的相关性

长期以来，央行货币政策的定位是维护价格稳定并促进经济增长，并根据经济发展形势采取逆经济周期的调控政策，以慰平经济波动，这与宏观审慎监管的初衷：维护金融体系、金融市场稳定，防范系统性风险，确保经济能够平稳发展具有很强的相关性。首先从目标上来说两者都是为了维护经济金融稳定、并以此促进经济增长，为经济发展创造良好的外部环境；其次两者都主张通过逆周期调节来实现政策目标,货币政策主张实行逆周期的扩张性政策或紧缩型政策来慰平经济波动，确保经济平稳增长,宏观审慎监管政策主张通过构建逆周期的资本缓冲和前瞻性拨备来预防顺周期给金融系统带来的潜在失衡风险；最后货币政策和宏观审慎监管可以更好地促进彼此目标的实现，传统货币政策的通货膨胀目标制已经被证明不足以应对资产价格波动给实体经济带来的冲击，通过加强宏观审慎监管可以有效预防和应对此类冲击，确保货币政策目标的实现，Feldstein，Filardo(2004), G.Hart(2005)认为二者结合可以提高货币政策的有效性，同时宏观审慎监管目标的实现也需要货币政策工具的配合，Borio，Drehmann(2009)提出应当用货币政策来解决金融失衡问题，仅依靠宏观审慎政策无法完全解决金融失衡的顺周期问题。

三、央行有效行使宏观审慎监管职能仍面临的制约因素

（一）央行在宏观审慎监管中的承担主要角色的体制架构、法律条款尚未确立

目前我国还没有建立明确的宏观审慎监管架构，没有明确央行在宏观审慎监管中的核心地位，更没有明确宏观审慎监管与微观审慎监管的协调关系，使得央行在行使宏观审慎监管职能时仍面临体制障碍，组织金融监管机构共同应该系统性风险的功能不能得到有效发挥；另外《中国人民银行法》第二条中虽然规定了央行有维护金融稳定的责任，并且在第三十四条中规定：当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督，部分赋予了央行行使宏观审慎监管的权利，但是没有形成具体的法律条文，导致央行在行使宏观审慎监管职能时缺乏足够的法律依据，在一定程度上央行宏观审慎监管职能的发挥。

（二）央行在宏观审慎监管中与微观审慎监管机构如何配合尚未明确、信息共享机制有待强化

宏观审慎监管除了对金融市场进行监测外，还要根据对于市场风险的判断和重要性金融机构对市场风险的贡献度，对有可能导致系统性风险的金融产品和金融机构进行约束，以维护宏观金融市场的稳定，在这个过程中宏观审慎监管机构只有与微观审慎监管机构密切配合、明确分工才能确保宏观审慎监管的有效实施，但目前央行在行使此类职能时各监管机构的协调、配合机制尚未明确；除此之外,央行与金融监管机构的信息共享机制还有待强化，虽然《中国人民银行法》第三十五条规定：中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制规定，但没有从法律的角度明确规定由哪家机构制定监测指标，负责收集、整理监督管理信息并搭建信息共享平台，另外对于混业经营的金融机构的信息如何采集、如何共享也没有明确。

(三)央行在宏观审慎监管中缺乏功能监管机制和有效的监管工具

目前金融业混业经营趋势不断加深，金融产品的跨市场、跨国界特征日益明显，非金融企业从事金融业务的现象日趋增多，但是我国依然是分业监管模式，不能根据业务性质、产品性质进行监管，只能根据机构性质进行监管，对于混业经营、跨市场开发的金融产品、影子银行等新事物缺乏有效监管措施，而这些新事物恰恰是金融市场风险集聚、传染的通道以及系统性风险产生、释放的媒介，所以导致央行在跨市场、跨行业的金融产品、机构的监管上仍显不足、存在监管真空，影响了宏观审慎监管的有效实施；另外我国宏观审慎监管工具尚不丰富，目前国际上普遍开发的宏观审慎监管指标主要包括资本充足率、流动性比率、杠杆率等指标，但该类指标只适合对单个机构监管，如果要对宏观金融市场进行监控则需开发更适合的指标，例如M2/GDP, 资产价格增长率等指标，我国央行目前开发了社会融资规模指标，但单独依靠该类指标在金融脱媒、金融创新的背景下对金融市场风险进行监控仍显不足。

（四）央行在宏观审慎监管中缺乏足够的信息支持和对信息质量进行核查的权限

宏观审慎监管包括宏观审慎监测分析、宏观审慎管理，而宏观审慎监测分析必需确保有足够的信息支持，在金融创新日趋复杂、金融脱媒日益普遍的情况下，承担融资功能、信用扩张职能的机构不再仅限于银行业金融机构，但目前我国央行所能采集的信息仅限于银行业金融机构，对证券、保险以及许多准金融机构的信息则没有采集权限，不利于央行对整个金融市场的全面分析、深入分析；另外对于采集到的信息质量，央行缺乏有效的检查、核查权限，《中国人民银行法》中第32条虽然规定央行有权对金融机构进行检查，但不包含数据报表质量的检查，只能根据《金融统计管理规定》对金融机构而且仅仅是银行业金融机构的报表质量进行检查，并且对于违规行为的认定、处罚不够具体，无法确保信息质量的足够准确。

四、强化、提升央行宏观审慎监管工作效能的政策建议

（一）建立规范的宏观审慎监管领导、协调机制、并赋予相应的法律权限

建议从国家层面建立宏观审慎监管领导、协调机制，设置宏观审慎领导小组办公室，负责部门之间沟通、协调，明确央行、各分业监管机构的职责范围，明确央行在宏观审慎监管体制中的核心地位，明确各部门的协作关系；通过立法将宏观审慎监管的一系列安排予以规范，确保行使宏观审慎监管职能有法可依，确保宏观审慎监管真正起到实效。

（二）明确央行在跨市场监管、综合性金融机构监管上的监督检查权限

鉴于金融创新日益多样化，混业经营日益普遍，金融风险传递渠道日趋多元化的现状，分业监管已无法确保金融市场的稳健运行，建议明确赋予央行跨市场监管、功能监管职责，即按照金融业务性质、金融产品性质对金融机构、类金融机构进行监测，不再局限于银行业金融机构，如果金融机构、准金融机构开展的业务影响到金融系统稳定、区域金融稳定，便可以开展检查、处理，以提高宏观审慎监管效率、避免分业监管可能导致的跨市场、跨行业监管真空。

（三）赋予央行搜集整个金融业数据、信息尤其是系统重要性金融机构的权限

鉴于银行业金融机构数据、信息已不能反映整个金融市场运行的全貌，建议赋予央行可以根据宏观审慎监管的需要采集证券、保险类金融机构数据、信息的权限，尤其是系统重要性金融机构数据、信息的权限，以提高央行对整个金融市场运行的监测、分析能力，同时对于采集的数据、信息央行可以必要的监督检查，以确保数据、信息的真实可靠，为央行的宏观审慎管理服务；另外明确央行与各分业监管机构信息共享机制的具体安排，共享信息的范围，共享信息的时间安排，共享信息的保密管理等事宜，以提高信息利用效率。■

[1]周小川.金融政策对金融危机的影响——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容[J].金融研究， 2011.1.

[2]张晓慧.从中央银行政策框架的演变看构建宏观审慎性政策体系[J]. 中国金融，2010. 23

[3]张启阳.论金融稳定与中央银行职能[D].大连:东北财经大学，2006.

[4]尹继志.中央银行在宏观审慎监管体系中的地位与权限[J].财经科学，2011.1

（责任编辑：何昆烨）

陈秀红，女，汉族，本科，中国人民银行通化市中心支行，经济师。任全民，男，汉族，硕士，中国人民银行通化市中心支行。