财政改革的关键

刘尚希

一是要区分国家治理与地方治理。在学术界，财政体制又称为政府间财政关系，但这个概念模糊了国家治理与地方治理在性质上的区别。也就是说，中央与地方之间的财政关系，跟地方内部省、市、县、乡镇之间的财政关系具有本质的不同，不能同等看待。这意味着财政体制改革要分两个层次来进行：一是在国家层面，二是在地方层面。在国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，在地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。而地方层面的财政体制改革则不一定要照搬国家层面的分税制，可因地制宜。因为地方内部不具有同质性，如行政体制上有省、直辖市、自治区、特区等不同存在形式，以及在人口规模、区域面积、经济发展水平及发展条件等方面更是差距甚大，分税制无法从国家层面贯穿到地方内部的各级政府之间。

从政府层级来看，我国有五级政府，而从国家治理来观察，我国是两级架构，即中央与地方之间分权治理。我国的两级立法体制就蕴含了这一点。从国际上看，单一制国家都是实行两级治理架构，即两级分权，与有多少级政府无关；而联邦制国家则是实行三级治理架构，地方是在州以下的层级，即在联邦与州之间实行“政治分权”，在州与地方之间实行行政分权，可视为三级分权架构。治理架构与政府层级是两个不同的概念。虽然我国有五级政府，但在国家治理架构上是两个层级，实行两级分权，即中央与地方；而地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同，属于地方内部的事务性分权，地方立法权归地方的最高政府——省级政府，省以下政府不能分享。财政体制的设计应当从国家两级治理架构出发，而不是从五级政府来考虑。

二是财政体制要与“中央决策、地方执行”这种事权划分方式相适应。这种事权划分方式不可能与西方国家进行比较，更不能模仿它们的做法来改革我国的这种事权划分方式。面对这个国情特点，我们能做的不是把他国的那一套拿过来，而是在如何完善“中央决策、地方执行”上下功夫。

事权、财权与财力是财政体制的三要素。事权改革是现行财政体制改革的一个重点，其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整，在“中央决策、地方执行”的基本框架下，对部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方，以扩大地方决策的自主权；对地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，减少地方过多的执行事项，从而减少地方支出责任。这对促进事权与财力相匹配，以及减少地方对转移支付的过度依赖及其转移支付过程中的资金漏损，具有釜底抽薪的作用。

在地方内部，即省以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样，也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。

同时，建立地方财政辖区责任机制，减少地方层层分级吃饭导致的地方财政过度“本级化”倾向(注重本级财政，忽略辖区财政)，强化辖区财政责任。这有利于缩小省域、市域、县域的财力差距，促进区域财政能力的均等化，这同样也有利于促进财力与事权相匹配。这样，基本公共服务均等化、落实主体功能区规划要求的区域财政机制就可基本形成。

三是不能脱离我国的基本经济制度。基本经济制度的核心是公有制的主体地位。这不是指各种经济成分之间的关系，而是指宪法规定的城镇土地、矿藏、河流、森林等属于国家所有的这个事实。在市场经济条件下，各种经济公平竞争，平等发展。但属于国家所有的公共资源进入市场会产生大量的公共产权收入，并在中央与地方财政中体现出来。这就涉及一个重大问题：公共资源在中央与地方之间如何界定权属，也就是国家所有权的各项权能——占有权、使用权、处分权和收益权等，如何在中央与地方之间分解并明晰界定。从现实来看，这个问题长期悬而未决。1994年的财税改革也暂时性地回避了，只是“分税”，而没有“分产”。面对当前地方实际控制的国有公共资源，如何给地方“确权”也迫在眉睫。社会热议的“土地财政”，其背后实质上就是公共产权制度改革的问题，即所有者如何给作为占有者、使用者的地方授权？其产生的公共产权收入如何分配？就此来看，还需要把缺了的一块补充进来，以实现财政体制的“完整性”。

(李摘自《中国发展观察》2013年第10期《财政改革的前瞻性思考》)