中国应急广播建设思路

温秋阳

【摘 要】建设中国的应急广播要坚持以人为本、恪守社会公平的原则。在建设思路上应明确政府主导、效率优先、信息联动、分级响应、多终端覆盖、预警为重。

【关键词】信息联动 分级响应 多终端覆盖 预警为重

【中图分类号】G206 【文献标识码】A

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确提出“为全民免费提供基本的广播电视服务和突发事件应急广播服务”。

中国的应急广播具有公共文化服务的属性。中国的应急广播属于公共文化资源，中国的应急广播播出的内容属于公共文化产品，中国的应急广播属于全体人民。

坚持以人为本、恪守社会公平是建设中国应急广播的基本原则。

政府主导、所有电台参与、多渠道传输是建设中国应急广播的基本模式。

一、建设中国应急广播的基本原则

1.坚持以人为本，满足灾区民众的最基本需求

科学发展观的第一要义是以人为本，“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。而建设应急广播，正是遵循以人为本的理念，其初衷就是为了突发公共事件发生地的民众，为了满足他们对信息的需求，为了最大限度地减少人民群众的生命财产损失。

生存权是人的最基本权利。当人因为没有得到信息而生命受到威胁时，作为以提供信息为己任的广播人不能不检讨自身的责任。2005年6月，我国黑龙江省宁安县沙兰小学因洪水袭击造成105名学生死亡，其原因之一是通知洪水爆发的电话没打通，生死攸关的消息没有及时传播出去。2006年的一天夜里，当山洪到来之际，贵州山区的一位农家妇女挨家挨户地通知村民，拯救了全村人的生命，自己却被洪水冲走，献出了年轻的生命。这两个事件让人们不得不发问：广播去哪了？大喇叭去哪了？原本广播大喇叭一喊就可以让众多百姓逃生，但危急时刻广播却哑了。虽然广播没有派上用场的原因很多，有些还是历史原因，但这样的事例给广播人以警醒，必须快速建设、建成应急广播，而且要让应急广播在老百姓最需要的时候发挥作用，因为危机时刻传播有用的信息就是挽救生命。满足人在危机时刻最基本的需求，这是设计中国应急广播的出发点。

在突发公共事件来临之时，广播要重视人、尊重人、关心人、爱护人，要了解人的处境、想法和需求，并努力满足之。因此，在应急广播的设计规划中，满足人的最基本需求是一条主线，无论组织体制、运作机制、应急预案还是技术系统，要解决的都是能不能在第一时间把预警信息传送到百姓耳边，能不能第一时间让已经受到突发公共事件侵害的百姓获得衣食住行的信息，能不能第一时间让受灾百姓的心理得到安抚，能不能第一时间把受灾百姓的诉求告知外界以获得更有力的救援……顶层设计的最高目标是满足人的最基本的需求。这是建设应急广播的要义。

2.恪守社会公平，惠及最广大民众

党的十八大报告指出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，“开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面”。

“人人共享”意指社会的公平正义。所谓公平正义，一般来说，反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系合理性的价值理念和价值标准。在公共服务领域体现的就是社会成员中的每个人都平等享有公共服务的权利。

广播是大众传播媒介。在我国，广播是公共文化服务体系的有机组成部分，建设应急广播则是进一步拓展广播功能，进一步提升广播公共文化服务水平的举措。

所有电台参与是建设应急广播的必要条件，因为突发公共事件地域的不确定性，使所有中国版图内的广播电台都有转为应急广播的可能，所有地域的民众都有成为应急广播听众的可能或需要。

在当今广播接收终端多元（人们通过车载收音机、手机、电脑等收听广播）的大背景下，应急广播的公平体现在应急广播传输覆盖网不仅有传统的中短波和调频模拟广播网、直播卫星传输覆盖网，还有数字有线电视网、移动多媒体广播电视网、数字音频广播网，更有农村大喇叭广播系统。如前所述的黑龙江依兰和贵州山区两事例的警示，应急广播一定要关照到那些没有收音机、没有其他收听渠道的人，尤其是偏远落后地区的人们，要让他们能在危机时刻听到应急广播的声音。这也是政府提供民众均等享有的公共服务的需要。

二、 建设中国应急广播的总体思路

1.政府主导

政府主导是建设应急广播的首要条件，因为政府具有统筹协调各类资源的能力，且政府掌握绝大部分的应急信息资源。由政府主导应急广播建设最为有力。

放眼世界，在各国的应急广播建设中，政府都处于主导地位。美国紧急预警系统（简称EAS，Emergency Alert System）始建于20世纪40年代，主要目的是让美国总统在紧急状态下通过广播电视向全体民众发出信息。在EAS系统中，联邦政府有三个机构参与，分别是联邦通讯委员会（FCC）、联邦紧急事务管理局（FEMA）、国家气象局（NWS），由联邦通讯委员制定相关规则。参与EAS的成员有广播电台、电视台以及电信运营商等，它们承担告知公众的任务。孟加拉国政府与广播电视机构联手，建立了“综合灾难管理系统”。孟加拉气象部、灾害管理局、洪灾预警中心和风暴准备中心与广播电视机构建立长期固定的联络，①确保应急信息通过广播电视及时发布。

我国政府高度重视应急广播建设工作。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第十章《公共文化服务》“为全民免费提供基本的广播电视服务和突发事件应急广播服务”，其服务对象为“城乡居民”，保障标准是“在突发公共事件发生前后及时获得政令、信息等服务”，支出责任为“中央和地方政府共同负责”。

在我国，突发公共事件状态下，政府作为传播主体的地位是法律赋予的，政府是法律规定的信息发布者，其地位是任何其他组织、团体无法替代的，包括大众传媒在内的其他任何传播者都只能在政府权威信息框架内进行辅助式的传播。②

2.效率优先

突发公共事件的爆发具有极强的紧迫性，需要在短时间内迅速调集各种能够控制危机、化解危机的资源，包括人财物和信息。而且，突发公共事件一旦爆发便会迅速成为社会的公共话题，传播速度快、范围大，误解谣言也随之而出。因此，在时间紧迫、事件纷繁复杂的局面中，必须以最快的速度、最恰当的方式将权威信息公之于众，效率问题摆在首位。拓展信息渠道、减少审批层级、提供实用信息都是为效率服务的。

以下仅以日本阪神大地震应急报道为例。1995年1月17日早上5点47分26秒，日本阪神发生7.2级大地震，震源在神户。此次地震死亡人数5500多人，倒塌房屋11万间。地震发生时，神户电视台架设在办公室里的摄像机拍到了灯晃桌斜的图像。2分40秒后，日本NHK广播的播音员开始报道，是在震源不详的情况下开始播报的。播音员说：“具体详细的报道随后播出”。不到6点半，NHK神户支局的记者从家中打电话报道各自看到的情况。早7点，发生地震不到1个半小时，修复了一些设备后，NHK神户广播电台、电视台就开始直播救灾情况了。

对无法收看电视的灾区民众而言，广播成了唯一的信息来源。

发生重大灾害，社会没有发生混乱，日本民众一致认为是NHK的及时、准确报道起了作用。

及时、准确地传递应急信息体现了应急广播效率优先的原则。

3.信息联动

所谓应急信息联动，是指借助现代通信技术手段，在保障信息安全的前提下，钩织成一个上下左右纵横贯通的信息网络，实现跨部门、跨区域、跨层级的信息互联互通，让应急广播通过提供全面的应急信息实现服务应急处置大局的作用。

据调研，我国一些地方已经建立起了政府应急信息汇总及处置的应急联动系统，如广西南宁市的城市应急联动系统就是一个综合的、统一的城市应急指挥中枢。它将110报警服务台、119火警、120急救、122交通事故报警台、12345市长公开电话及防洪、防震、防空和水、电、气等公共事业应急救助纳入统一的指挥调度系统，共享各种资源，统一指挥协调，向公众提供紧急救助服务。类似这样的平台只要对媒体开放，或经过授权，在特别紧急时刻，将能够实现当地应急广播的有效传播。因此，与各级政府应急主管部门共同构建一个长效的沟通协调机制，是应急广播获取应急信息、顺利运行并发挥作用的关键。

对应急广播而言，除采集整合来自政府各部门的权威信息外，对来自民众的应急信息采集整合，也是应急信息联动的重要组成部分。

日本的广播电台为建立灾情信息收集系统，有的建立了“出租车防灾报告人制度”“美容美发店防灾联络制度”，有的在一些单位和学校建立安全信息服务系统，通过特定渠道可随时向电台提供应急信息。上述做法值得借鉴。

我国地域辽阔、人口众多，尽管新闻媒体的触角已经伸得很广，但要做到无处不在，实有难度。而突发公共事件绝大多数发自民间，来自民间的应急信息必须引起媒介的高度重视，尤其是在互联网时代。因此，各级广播电台均需以热线电话、呼叫平台、电子邮件、网络社区等多种方式搭建采集受众信息的平台。一方面，获取大量信息线索，并通过其他渠道印证核实；另一方面，将特别重要的信息向政府部门报告，通过多种渠道搜集整合突发公共事件信息，既为公众服务，也为政府提供决策参考。

以开放性和可兼容性钩织起应急信息网络，实现应急信息联动，对于提高社会应急处置的运行效率、降低社会应急处置的经济成本具有重要作用。因而，应急广播名为广播，实则牵动社会诸多系统，这是一个以广播为名义的全国应急资源的大梳理和大整合。

4.分级响应

我国国土面积大，突发公共事件多发生在局部地区，涉及局部人群。我国的突发公共事件预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。根据突发公共事件预警级别和区域范围，广播电台采取分级响应模式，即突发公共事件中心区域、关联区域、影响较小区域的广播电台采取不同的响应等级，一方面使应急广播更具针对性和有效性；另一方面不盲目扩大应急范围，避免造成不必要的恐慌，尤其是在预警信息的发布上。

分级响应是应急广播科学、有效应对突发公共事件的重要原则。

5.多终端覆盖

2011年10月颁布的《国家自然灾害救助应急预案》明确要求“开展国家应急广播相关技术、标准研究，提供灾情预警预报和减灾救灾信息的全面立体覆盖”。所谓全面立体覆盖就是指通过多种渠道到达多种终端，即多终端覆盖。

应急广播的多终端覆盖有两个含义，一是将传统的广播覆盖方式用足；二是将新兴媒体的覆盖方式用足。其目的在于通过交叉覆盖，最大限度减少应急广播覆盖的盲区，让需要应急信息的人能及时获得。

首先，传统广播方面。在城市或农村，公园、酒店等公共场所或机场、火车站等人口密集区，以及移动中的汽车、火车、轮船上，建设、完善原有的公共广播设施，形成多种形式的应急广播信息发布通道，包括使用农村大喇叭。随着技术的进步，不断进行升级改造，在技术上保有先进性。

其次，新媒体方面。应急广播作为应急信息发布的首脑，通过技术手段，将应急信息制作成音频、视频、图文等多种方式，通过各种渠道，如互联网、直播卫星传输覆盖网、数字有线电视网、移动多媒体广播电视网、数字音频广播网，传输到台式机/笔记本电脑、手机/掌上电脑/平板电脑、数字电视/机顶盒等终端上，让新媒体在应急内容传输中充分发挥作用，并可提供基于地理位置的精准服务。

6.预警为重

联合国国际减灾战略（简称ISDR，International Strategy for Disaster Reduction）将预警定义为：由专门的机构提供及时和有效的信息，使处在危险中的个人或组织迅速采取行动以避免或减少风险，并准备有效的应对。

突发事件的信息预警包括明确警源、分析警兆、预报警度三个阶段。③明确警源是搜集突发公共事件出现之前的蛛丝马迹，并监测其运行的势态；分析警兆是发现、确定、处置突发公共事件的征兆信息；预报警度是向不同级别部门和不同区域的公众发布突发公共事件可能造成的影响程度和范围，以做好应对突发事件准备，避免突发事件扩大和升级，减少重大伤亡和损失的实质性措施。

预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。④

目前，我国政府正致力于搭建“国家突发公共事件预警信息发布平台”，该平台主要依托中国气象局的信息化基础设施和信息发布渠道。通过建设1个国家级、31个省级和342个市级管理平台，进一步完善和扩建其功能，形成覆盖全国的突发公共事件预警信息统一发布系统。这一系统建成后，将实现对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发公共事件预警信息的接收、处理和及时发布，确保有关部门和社会公众能够及时获取预警信息，最大限度地保障人民群众生命财产安全。⑤我国各级广播电台应成为该平台的有机组成部分，有效解决预警信息的获取渠道问题，实现应急广播的预警功能。

据第三届国际预警大会的资料显示，预警机制的收益约是投入的2～4倍。因此必须加强应急广播的预警功能建设。应急广播的预警信息要突出简单、明了、实用的特点，保证预警信息是及时的、可认知的、有指导性的，发挥防灾减灾作用。

党的十七届六中全会决定明确要求“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”，国家应急广播体系建设已被纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中的文化事业重点工程中。国家应急广播体系是一庞大的系统工作，其建设必须思路明确、目标清晰、重点突出，方能科学搭建，提升我国应急广播的传播能力和为人民服务的水平。

（作者单位：中央人民广播电台国家应急广播中心）

（本文编辑：刘浩三）

注 释

①何建华 张民 《突发性灾害报道与媒体责任》，载《新闻记者》2009年第8期。

②梅潇 《从哈尔滨停水看政府危机信息发布机制》，载《新闻三昧》2006年第1期。

③方先明 《预警管理系统剖析》，载《经济管理》2003年第3期。

④蒋珩 佘廉 《全球突发事件应急管理面临的挑战及对策》，中国应急管理网。

⑤新华网 《我国启动建设国家突发公共事件预警信息发布系统》http：//news.xinhuanet.com/2011-11/22/c_111187102.htm.