国库集中收付改革取得的成效、存在问题及完善建议

刘 志

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

国库集中收付改革取得的成效、存在问题及完善建议

刘 志

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

随着社会主义市场经济体制的逐步确立，传统的以征收机关和预算单位自行、分散、多重设置银行账户为基础，资金缴拨以分散、多环节方式运行的财政国库管理制度弊端不断显现。2001年国务院办公厅发布《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》，改革的主要内容是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中收付制度改革十年来，构建了以国库为中心＂横向联网、纵向集中＂的资金收付高速路，财政资金运行效率不断提高，政府宏观调控能力显著增强。

一、试点改革取得成效

（一）构建以国库为中心＂横向联网、纵向集中＂的资金收付高速路

一是财税库银税收收入电子缴库横向联网系统（TIPS）加速推进。为增强政府公共服务能力，自2007年起在全国逐步推广TIPS，依托已有的人民银行和商业银行间的网络平台和清算渠道，利用信息网络技术，通过财政、税务、海关和商业银行（信用社）接口，进行部门间信息的交换和业务处理，并对信息实行集中存储和管理。TIPS简化了纳税程序，实现税收申报无纸化和业务处理一体化，为财政税务部门提供翔实准确的信息资源，在加强政府预算管理，提高工作效率，方便纳税人等方面发挥了重要作用。

二是国库会计核算数据集中系统全面推广。按照＂标准统一、数据集中、资源共享、安全高效、实时处理、功能完善＂的指导思想，自2008年起在全国逐步推广国库会计核算数据集中系统（TCBS），TCBS对会计业务处理流程进行再造，实现了“收入直达入库、支出即时到账、数据集中摆放”，通过TCBS办理收支到账时间由过去的1-2天缩短为1分钟之内，极大地提高了财政资金的使用效率。

（二）提高了财政资金运行效率

国库集中收付制度改革客观上要求国库拥有便捷的资金清算渠道，自2003年起全国地市以上国库陆续加入支付系统，拥有了独立的资金清算渠道，建立了以支付系统为核心、同城票据交换和国库内部往来为补充的直达、畅通的资金清算体系。财政资金拨付减少了中间环节，支出通过国库单一账户体系的有关账户直接支付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位的银行账户，有效提高了财政资金运行效率。

（三）增强了政府宏观调控能力

国库集中收付制度改革撤销了预算单位预算账户和征收机关税收过渡户，由财政部门在人民银行开设国库单一账户，在代理商业银行开设财政资金专户、财政零余额账户和预算单位零余额账户，财政资金由过去各单位分散持有转变为财政部门统一持有和管理，财政部门资金调度能力发生根本改观，较好地保证了重点支出和预算的正常执行，财政政策与货币政策得以有效协调配合，明显增强了政府宏观调控能力。

国库集中收付制度改革为打造＂阳光财政＂迈出了坚实步伐，大大提高了财政资金运行效率，但作为一项新生事物，其与改革之初设计的目标、与党的十八届三中全会提出的进一步深化财税体制改革，建立现代财政制度的要求还有不小差距，亟待研究完善。

二、存在的主要问题

（一）财政专户资金管理薄弱

目前全国各级财政部门在同级人民银行国库开设1万多个国库存款账户，在商业银行开设了17万多个财政资金专户。一是财政专户金额巨大，与国库存款规模大体相当。二是财政专户过多，同类性质资金多头开户、重复开户，随意开立一般账户和专用存款账户。三是商业银行竞相争揽财政专户存款，干扰了正常的金融秩序。

（二）商业银行零余额账户操作有违＂银行不垫款＂原则

现行办理财政直接支付和授权支付流程：先由代理商业银行根据财政支付令从零余额账户把资金支付给收款人，当日营业终了前，再由商业银行零余额账户与国库单一账户进行倒清算。这与“银行不垫款”结算原则相违背。

（三）非税收入未实行电子化缴库

当前大部分税收收入通过TIPS系统实现电子化缴库，而非税收入则普遍通过商业银行“非税收入汇缴户”收缴，定期缴入国库(预算管理)和财政专户(预算外管理)，形成了地方各级财政部门集非税收入征管与支出执行职能于一身，容易导致非税收入入库不及时、核算不规范、收支混用等问题。

（四）财政支出未实行电子化管理

多年来受客观条件限制，我省财政支拨业务仍然是纸质单据为主、电子数据为辅的半手工运行状态，办理集中支付业务需要先在TBS系统中控制额度，后在TCBS系统中按实拨资金方式进行业务处理，不仅增加了业务处理链条，还导致国库支出科目与财政支出科目金额存在较大差异。

（五）地方国库现金管理迟迟未正式开展

国库集中收付制度与国库现金管理二者相辅相成、密不可分，开展国库现金管理是深化国库集中收付制度改革的必然要求，2006年出台的《中央国库现金管理暂行办法》为中央国库开展现金管理提供了制度保证。随着经济的快速发展，地方国库现金持续大幅上升，开展地方国库现金管理显得越发紧迫。但由于地方库款规模较大，有关部门担心开展地方国库现金管理增加流动性管理压力、干扰金融宏观调控，导致地方国库现金管理迟迟未正式开展。

三、深化国库集中收付制度改革建议

（一）实行真正意义的国库单一账户

实行国库单一账户管理是现代国库管理制度改革的核心。近年来，人民银行积极构建现代化服务型国库，国库会计数据集中核算系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）以及国库管理信息处理系统（TMIS）的相继运行，实现了国库数据信息处理、统计和传输的高效化、自动化、科学化，为财政专户资金纳入国库单一账户创造了必要的条件。国家应加强顶层设计，不断完善制度，加快将财政专户资金纳入国库单一账户管理进程。

（二）国库直接办理集中支付业务

人民银行国库已经建立起安全、高效的资金清算体系，完全具备直接办理国库集中支付业务的条件。建议取消现行商业银行代理国库集中支付业务的模式，推行国库直接办理国库集中支付业务新模式。对于财政直接支付业务，国库根据财政部门签发的资金支付指令，通过国库单一账户直接将资金支付到商品和劳务供应者账户；对于财政授权支付业务，国库根据预算单位自行签发并经财政部门审核确认的资金支付指令，通过国库单一账户直接将资金支付到收款人的账户或卡（折）内。国库直接办理国库集中支付业务，有利于加强预算执行的事中监督，简化财政支出业务流程、提高财政资金支付效率。

（三）加快非税收入联网缴库

随着国库电子化建设和服务创新理念的不断深化，国库已不再局限于传统的预算收支领域，逐步扩大社会服务领域，如已将工会经费、价调基金、水利建设基金、残疾人保障金等纳入国库征缴。国库服务社会的技术手段和保障能力大大增强，社会影响力不断扩大，为积极推进非税收入直缴国库改革创造了良好环境。应积极探索非税收入收缴纳入横向联网的有效途径，促进财政部门研发非税收入横联收缴的接口软件，实现非税收入收缴资金直接缴入国库单一账户管理。

（四）加快国库集中支付电子化

实行国库集中支付电子化管理将从根本上改变了目前人民银行、财政部门和代理银行之间通过人工传递纸质凭证的业务操作模式，节约人工成本，提升支付清算效能，通过加密的电子验签，支出业务处理全程电子化操作，能够有效控制国库资金风险。加快推进财政支出加入横联进程，实现财政支出业务无纸化处理，促进国库单一账户改革向纵深发展。

（五）适时开展地方国库现金管理

各级国库应加大对统计分析人员经济计量分析知识的培训力度，着力培养一支精通国库现金管理业务的人才队伍，为开展地方国库现金管理做好人才储备；国家有关部门应加强政策协调，尽快出台开展地方国库现金管理指导意见，促进地方国库现金管理规范有序开展。

（责任编辑：何昆烨）

刘 志，男，汉族，本科，中国人民银行长春中心支行，经济师。