构建中小城镇“土地生财”机制的设想

张战军

中国下一轮的城市化必将主要在县一级空间深化和展开，其中一万多个重点乡镇是县域城市化的主要空间接点。

农用地转非农用地，农村宅基地问题涉及中国加速推进城镇化中土地统一规划建设用地供应、地方土地财政问题，让土地流转起来，增加农民收入，还是培育中国几亿农民消费大市场的重要问题。而相对于快速发展的新形势，中国税制改革在土地和不动产领域明显滞后，特别是保有环节的税制缺乏，与城镇化、工业化快速发展的现状极不适应。

在国家缺乏统一、严格、详细的制度和规定的情况下，农村集体建设用地流转制度的走向和内容要有利于推进农村土地流转的市场化导向改革，有利于规避政府的不适当干预和过度主导。土地流转收益分配改革和户籍改革有可能成为转移人口市民化的突破口。要在统筹考虑农村土地利用规划、征地补偿、农户宅基地财产权实现、土地财政、耕地红线问题的前提下，研究建立农村集体建设用地流转环节的税费体系。税制设计应当针对农村土地流转的特点和改变“土地财政”重财政收入轻农民保障格局的需要，尽快建立农村土地流转的税费体系，发挥税制对于农村土地流转的引导作用，支持以规范的方式筹集一部分税收收入用于“三农”建设和中小城镇及农村社区建设。

对国有土地流转应以税收为杠杆，作为分配手段进行调节。房地产税是适应这种趋势的解决办法之一，以此将土地出让金转化为税;国家应将增量和存量结合起来，存量按市价的1%～2%征收房产税，新增土地可据竞拍行情按比例小额度按年征收，改变现在一次性长期出让土地使用价值的现状。对已转让的土地，可等待其使用权期满后再开征房地产税。对集体土地可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度，征收营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等，完成现行“土地财政”格局的平稳优化转换，构建以保有环节税收为支柱的合理、规范的可持续的“土地生税”机制。

扩大税收支持城镇保障性安居工程适用范围，将农村安居工程、社区建设纳入税收优惠范围，以吸引民间资本投入农村社区建设，节约企业税收成本，提高企业参与开发和社区建设的积极性，为提升城镇化率找到一条可行的途径，也为统筹城乡经济发展提供内生性动力。

要完善农村税制要素，使耕地占用税、土地使用税，土地增值税职能作用更加突出，要合理配置税权，使农村税制既体现国家统一政令与宏观调控的要求，又契合不同主体功能区特点及地方税的特征，着力探索对自然人税收征管的新机制，以适应农村行为税源分布和结构变化的新要求。

(田风摘自《经济师》2014年第7期《新型城镇化发展下的财税政策研究》)