城市化驱动因素的政策建议

易 顺 李 超 韩江波

1.在正确认识城市化发展规律的基础上提高城市化质量。应充分认识城市化对于中国未来产业结构升级、经济结构调整及发展方式转变的重要地位与作用，在科学、清晰、具体的城市化发展战略、方针、政策的引导下，全面把握城市化发展的内在逻辑、运行规律及未来趋势，以提高城市化的人文性、效率性及可持续性。中国城市化的推进必须在科学发展观、以人为本及和谐社会原则的指导下，逐步突破单纯强调经济利益和规模化发展的狭隘理念，摒弃经济利益与政治升迁至上的短视、功利观念，坚决杜绝城市规划、城市建设过程中以过度重视规模扩张和外延拓展而忽视城市民生建设、环境建设及人文建设为主要特征的“大跃进”现象，以与“十二五”规划中“五年提高4%”的注重质量型、效率型及可持续型城市化推进的发展思路相契合。为此，重点应从顶层设计与国家战略层面，明确城市化质量导向，将居民福祉置于优先地位，以不断健全城市功能和社会管理为承接点，形成以改善城市化质量与提升城市化效率为核心的发展规划体系。应对中国城市化发展目标、规模、级别、空间结构，功能定位等进行统筹安排与综合设计，继续完善以增强居民生活舒适度、满意度及幸福度为核心的考核指标体系，不断完善城市的社会服务功能、公共服务职能以及社会管理能力，妥善解决城乡之间、城与城之间转移人口的就业、教育、住房、医疗、养老等社会问题，向转移人口提供高品质、高质量的教育条件、发展条件以及社会条件，让全体人民充分参与城市经济发展，充分分享城市发展的成果，进而促使新型城市化目标的实现。

2.在突破要素流动障碍的基础上实现关键领域制度创新。要素流动不仅是实现经济活力发展、充分发展的重要条件，而且是社会公平与效率的重要展现。中国计划经济时期的城市化进程之所以缓慢甚至停滞不前，主要是因为农民因城乡分割的二元体制的束缚，无法在城乡之间实现自由流动，而城市人口的增加基本上全部源于其自然增长。改革开放之后，中国虽逐渐破除了阻碍农民城乡之间自由、正常流动(农民进城就业)的所谓“显性户籍墙”，但限制农民工成为市民的所谓“隐性户籍墙”及其相关的种种制度，依然根深蒂固的存在。当前，中国要素流动的障碍主要体现在区域之间和城乡之间。故要突破这种流转障碍应以推进区域一体化、城乡一体化为突破口，实现基础设施与公共服务的有效对接，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。从此意义上讲，中国的户籍制度改革不仅要在中小城市(镇)层面方面有效展开和灵活推进，在户籍政策上选择“投资入户”、“积分入户”等多样的户籍政策，而且要重视外来人口最为集中的东部沿海地区城市，特别是大城市，有必要按照人口城乡迁移的现实趋势有重点的逐步取消大城市的移民限制和户籍限制，把福利制度与户籍身份相剥离，促进符合条件的农村转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。在土地制度方面，要着重培育公平、公正及公开的农村土地产权交易市场和次级市场，通过赋予农民交易使用权，完善农村的土地产权，激活农民土地资产，推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化，着重培育公正、公开及公平的农村土地产权流转的有形市场，使土地可抵押或买卖，积极促进土地产权流转，并建立严格的土地产权保障制度，有效维护城市化进程中失地农民的切身利益(李超等，2013)。

3.在加快基础设施建设的基础上优化城市空间体系。大力支持和不断加快城市有形基础设施、公共服务、无形服务网络建设，逐步完善高速公路、高速铁路、航道、运输管道、电力输送、网络、排水管网体系及通讯干线所构成的区域性基础设施网络，缩短不同城市间的通勤距离，使城市群内部及各大城市群之间资源与信息流实现共建共享。从城市空间体系的构建来看，中国未来将形成由城市带、城市群、巨型城市、超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇、居民点协调发展的空间格局。在一个比较合理的城市体系中，大城市的主要功能是发展现代服务业、战略新兴产业及高科技产业，尤其是知识密集程度较高的行业，而中小城市则承担大城市衍生出的配套产业，如相关制造业，中小城市还具有连接大城市、城郊及农村的功能。所以，中小城镇并不能完全脱离大城市的发展而发展，在居于核心地位的大城市不具备足够的辐射力和扩散力之前，很难单纯的凭借扩大中小城市的人口规模来带动中小城市的发展。故未来一段时间，同城化、集群化、网络化将是城市空间体系建设之重点，交通基础设施建设在城市空间体系的重构中将会发挥巨大基础作用和导向作用。尤其是，中国西部地区因交通不便、区位闭塞等成为其经济快速发展和城市化加速推进的桎梏，故其必须把加快包括公路、铁路、机场在内的基础设施及其配套设施建设作为吸引区外和国外资金投资，进而快速推进城市化进程的首要任务。

4.在发展低碳技术的基础上促进产业结构高级化。目前，中国产业结构正处在由粗放型制造向集约型制造、由制造业向服务业转型的关键阶段，产业结构高级化和产业结构合理化均是其城市化面临的较为迫切的问题，两者对中国的城市化的发展皆有正向推动作用，但产业结构高级化在对城市化所造成的影响方面，要大于产业结构合理化。为促进产业结构高级化，未来中国产业发展必须牢固树立低碳文明、生态文明、绿色文明理念，提高清洁生产技术、能效的技术、节能减排技术、新能源的研发技术及碳中和技术，依靠低碳技术发展城市产业经济、生态经济、循环经济、绿色经济。当务之急，应根据各地城市化的客观实际，通过重点低碳产业创新工程建设和创新载体及产业化平台建设，不断推动低碳产业低碳技术创新，形成较为完善的产业低碳技术自主创新体系，较为开放的创新合作网络，较为完善的低碳产业自主创新投融资机制。另外，地方政府应根据自身实际情况尽快健全城市低碳发展的法律法规，加快建立城市资源节约体系，鼓励节能环保的财税体系，不断完善城市低碳发展的标准体系、考核体系以及检测体系，以实现城市经济发展方式的低碳化、集约化以及绿色化。

5.在产业高级化发展的基础上有效解决房地产“泡沫”问题。“泡沫”问题的存在不仅制约着房地产业的持续、稳定及健康发展，而且影响城市化发展的质量和层次。无论是中国产业结构的合理化发展，还是产业结构的高级化发展，都必须有效解决房地产发展中的“泡沫”问题。当务之急，中国应针对各自地区的实际情况，因地制宜的制定相应的区域房地产发展战略，为防止房地产泡沫的产生，经济发达的东部沿海地区不仅应对区域内房地产业的结构、规模及布局进行合理调整，而且应在发展先进制造业、开发高科技产业、挖掘现代服务业及优化战略新兴产业的基础上，科学规划与合理布局房地产业的发展，增加土地建设的容积率，提高土地集约使用效率，利用房地产业关联性高、链条长的优势培育新兴的产业增长极，进而形成若干具有全球竞争优势的区域产业簇群，促进产业质量型、经济集约型及城市内涵型的发展。而对于经济欠发达的中西部地区，房地产业发展相对落后，应以加快发展城市经济、市场经济及区域经济为目前最为迫切的任务，在利用国家出台的各项优惠政策的基础上提高城市居民的收入水平和加强经济适用房、廉租房的建设力度，进而扩大房地产市场化的有效需求和供给。值得注意的是:随着东部沿海地区人口向周边中小城市、城镇甚至中西部地区紧邻地区转移与聚集以及新的多核心、多样性、职能互补、产业相关性强的连片大城市、城市群带的形成。东部沿海地区房地产业逐步从中心城市向附近的中西部地区城市群带连片发展，此时迫切需要东部沿海地区与中西部地区和中部地区与西部地区加强政府监管与合作，深化在房地产业方面的交流与合作，规划、协调房地产业的科学、合理发展，进而促进其区域城市化和本地城市化的发展。

(李摘自《经济问题探索》2014年第6期《中国城市化的驱动力:基于空间滞后面板模型的分析》)