推进农民工“三个同步转变”的政策协同

杨 静 张光源

对于基本实现地域转变的农民工而言，“三个同步转变”的关键即市民化的关键是实现职业和身份的同步转变。这既需要赋予农民工平等享有公共服务的权利，也要保证其拥有足够的个人消费能力。

因此要实现农民工的“三个同步转变”，需要从涉及农民动态转变的农村退出机制、城市进入机制以及城市融入机制的有序衔接出发，推动与之相关的政策协同，确保农民工在提高个人消费能力的同时，充分公平地享受均等化公共服务。

1.城镇布局政策的协同。合理规划城镇布局，充分发挥大城市群和中小城市、小城镇在农民工市民化进程中的作用，是农民工实现“三个同步转变”所需的最基本的地域空间条件。在以往城镇化的讨论中存在这样一个争论，即是优先发展大城市，还是着重推进以发展小城镇为主的就地城镇化。当前，在现有国情和制度下，只有构建大中小城市、小城镇区域性有序结合，分工协作、功能互补、相互联系的网络体系，才能在短期内更为有效率地实现农民工市民化。这就要求政府在实施城镇化布局的政策上发挥彼此之间的协同效应，才能为农民的农村退出、城市进入与融入奠定地域空间基础。就全国范围的城镇化建设而言，应该顺应东部产业、资本向中西部扩散转移的趋势，注重以大城市为核心的城市群进行布局，从而避免东、中、西部在新一轮城镇化进程中的发展失衡。对于区域性城镇化而言，要充分发挥区域内中小城市、小城镇在承接产业转移和农民工创业就业中的积极作用。

2.产业政策和就业政策的协同。同步实施相配套的产业政策和就业政策，促进产业结构与就业结构的协同发展，打造提升农民个人消费能力的经济基础。城镇化不是简单的“造城运动”，只有重视产业政策实施，鼓励集约化发展，夯实有市场前景和竞争力的大量吸纳就业的产业、企业平台，才能使城镇拥有足够的就业岗位充分容纳“新市民”，才能避免“新城变空城、新市民变无业游民”局面的出现。在强调产业政策带动就业市场繁荣的同时，还应积极实施配套的就业政策，促进农民工个体加速自身素质的提高。政府既要积极发展与产业发展相适应的就业培训，提高农民工就业能力，还要不断完善就业指导服务体系，从农民工个体的特点、能力和需求出发，采取更有针对性的指导服务，同时注重维护就业市场的信息透明，减少非对称信息造成的农民工待遇上的不平等，保障农民工劳动权益和劳有所得。总之，要改变以往农民工群体中普遍存在的只能从事纯体力、低附加值工种，流动就业的局面。在优化产业结构的同时，提高第三产业的就业比重，为农民工提供能稳定下来、有保障的工作，并能保持与城市居民收入的同步提升。

3.土地政策、户籍制度、社保政策等的协同。城镇的合理布局与产业、就业配套发展将为农民工进入城市奠定基础，与此同时，还必须注重农民工农村退出与城市融入这两个重要环节。一方面要尽快把农地流转纳入法制轨道，依法有效保障土地流转后的转让等权利，同时完善与土地流转收益分配和税收等相关的配套管理办法与政策等。另一方面针对流转出土地的农民加大相关政策、资金的扶持力度和保护力度。与此同时，土地政策与户籍政策、社保政策等必须做好衔接和配套，破除长期以来的二元户籍、社保制度固化的城乡居民不同身份、权利的各种社会管理体制，因此需要“在中央的统一规划，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进”。一方面放宽中小城市和城镇的户籍限制，建立稳定的户籍迁移准入制。另一方面，加强社会管理配套制度改革，促进住房、医疗、养老、教育等基本公共服务均等化。加大中央财政支付力度，通过加快地方税收体系建设、积极吸引社会资金等途径实现多元化、多渠道的资金供给模式。城镇化过程中，“城市政府最重要的职责在于提供城市公共服务”。

总之，创造新型城镇化深入发展的良好条件，又好又快地推进农民工“三个同步转变”向市民化迈进，需要各种政策协同过程中注重效率与公平并举，同时考虑速度与质量两方面的要求，前者强调效率，后者注重公平。因此在建立推动农民“三个同步转变”相应配套的政策制度时，一方面要充分考虑农民工身份转变的迫切性，保证执行效率，调动社会各项资源，在新型城镇化过程中率先实现农民工的身份转变;另一方面，要避免走过去“重速度轻质量”的老路，对于政策实施效果的评价不能局限于数字的增长，而是要全面考虑农民工市民化过程中是否真正实现了“三个同步转变”。在这个过程中，健全公共服务型政府是关键，通过进一步转变政府职能，既要让市场在配置资源过程中发挥决定性作用，又要维护市场的公正与公平。只有这样农民工的“三个同步转变”才能又快又好地实现，推进新型城镇化的深入发展。

(瑾瑜摘自《中州学刊》2014年第6期《推进“三个同步转变”的新型城镇化——以农民工市民化为突破》)