完善我国预算管理制度的思路

王银梅 张亚琼

1.坚持权力制衡原则，合理配置预算权。目前预算权的合理配置是我国完善预算制度的重中之重。可以考虑按照权力制衡原则，设置权责明晰、相互制衡、相互合作的预算管理机构体制。可以说，权力和责任明晰了，权力配置合理了，预算管理制度的其他问题便可迎刃而解。

现代预算制度是在民主政治制度和市场经济体制中孕育、产生和发展的，具有法治性、政治性、公共性和民主性等基本特征，这使得预算权的配置涉及立法、行政和司法各大机构。因此，应将预算权在立法、行政和司法部门之间进行合理配置。具体对我国而言，主要是将预算权在人大、政府及法院之间进行合理配置，在三者之间形成权力制衡之势。其中，政府内部也应进行内部权力的合理配置，尤其应确立财政部门的核心机构地位。

2.回归法理基础，完善预算规制。现代预算制度形成的最显著标志是由“人治”走向“法治”，因此，我国预算规制的构建应全面回归到预算法的法理基础上去，打开眼界、重新定位。王雍君(2013)将预算法的基本法理表述为三个相互关联的核心概念(预算功能、预算规则和预算授权)建构的关键例题:(1)政府财政事务必须遵循各种规制，但在《宪法》或宪法性法律之外，没有任何其他规制能够被置于预算规制之上;(2)预算规制的目的是为了公共预算制度蕴含的基本功能;(3)在民主治理背景下，预算规制必须借助代议制下的预算授权机制操作。

据此法理基础，可以确立完善我国预算规制的程序:第一，明确《宪法》中蕴含的预算授权框架;第二，按照具体化《宪法》预算授权框架的思路修订现行《预算法》，并确立《预算法》“一法(《宪法》)之下，万法之上”的法律地位;第三，取消或修改其他部门法律与《预算法》冲突的内容。

3.以彻底解决破窗效应问题的决心，建立健全问责机制。破窗效应是关于环境对人们心理造成暗示性或诱导性影响的一种认识。对于某种不良行为，如果没有进行严肃处理，可能导致类似行为再次甚至多次重复发生。从我国每年审计报告所揭露的问题就可以看出，我国政府财政事务中存在严重的破窗效应问题，而且已成为一种沉疴痼疾，必须下定猛药去疴的决心，以重典——完备的问责机制解决之。

问责机制的建设在预算管理中实际上也已经是老生常谈的话题了，但是，现实情况却令人不容乐观，长此以往，将会更加造成积重难返的局面。要建立健全财政责任问责机制，必须坚持“用财政资金必问责”的理念，坚持权责一致、失责必究、究责必严的原则，以持之以恒、形成文化、定期更新的方式进行系统性建设。

4.以高素质高标准要求，建设预算管理队伍。加强各预算权力机构自身能力建设，提高各自的执行力，确保能将权力和责任很好地落实到位，也是完善预算制度建设的重点内容，因为执行力文化是预算管理制度建设中最核心的精神理念。高素质、高标准就是追求很高的执行力。高素质要求预算管理队伍具有丰富、扎实的专业知识，很强的工作能力和责任心，与时俱进的创新能力。高标准要求预算管理队伍具有克己奉公、廉洁自律的思想品德，求真务实、深入实际、调查研究的精神以及优质完成任务的决心。

(李摘自《宏观经济研究》2014年第6期《完善预算管理制度优化我国财政支出结构》)