区域性税收优惠政策发展展望

文小才

区域性税收优惠政策发展展望

文小才

1.区域性税收优惠政策目标明确。区域税收优惠属于区域经济政策的重要内容，应服从服务于现阶段我国区域发展战略。国家“十二五”规划明确指出，要促进区域协调发展，“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持”、“全面振兴东北地区等老工业基地”、“大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势，改善投资环境”等。所以，现阶段我国区域性税收优惠政策的基本目标是逐步缩小收入分配的地区差距，实现各地区的共同繁荣，促进不同地区发展具有比较优势的产业，实现地区间国民经济的协调发展。

2.区域性税收优惠力度合理适度。税收优惠是把“双刃剑”，其使用应当科学合理、规范适度。第一，税收优惠过度，乱开减免税口子，就必然冲击财政收入，导致国家财力不足，直接影响社会再生产。第二，较多的区域税收优惠政策会破坏现行税制所形成的公平性、规范性和统一性。第三，在存在税收优惠的条件下，经济主体会较多地考虑税收经济利益，从而使一些经济要素可能长期滞留在低效率但能获得税收优惠收益的行业或项目中，这不利于资源的有效配置，一定程度上存在着对市场经济的扭曲。第四，从各国协调区域经济发展的实践看，转移支付、投资补给等直接的财政手段已经被证明是负面作用较小而有效的措施，区域税收优惠政策只能作为一种辅助政策手段运用，其范围和力度要加以限制。

3.区域性税收优惠与产业性税收优惠相结合。“两法合并”前，我国税收优惠政策向地区倾斜，东部沿海开放地区和经济特区受惠最多；“两法合并”后，单纯的区域性税收优惠政策地位日益淡化。当前，税收优惠政策带动区域经济发展要突出特色，强调地方特色产业发展，而不是对一个地区所有的产业实施优惠，以避免区域产业结构趋同化。因此，新时期的税收优惠应是区域优惠与产业优惠的有机结合。

4.区域性税收优惠重点由东部转移到中西部。根据我国当前实际，区域税收优惠重点应由东部转移到中西部。(1)适时调整东部税收优惠。与初期相比，我国沿海一些经济特区的经济发展水平和投资环境已发生了翻天覆地的变化，成为国内发达地区。区域优惠已从过去的主要表现为投资补偿改变为额外收益，继续保留税收优惠只能导致愈益严重的不公平竞争，应调整某些东部税收优惠。(2)加大中西部地区税收优惠力度。首先，中西部地区为东部地区经济发展作出了较大的税收牺牲。长期以来，由于价格机制不完善，中西部地区初级产品低价输入东部，东部地区加工品高价输入中西部，形成中西部地区与东部地区的价格“剪刀差”。又由于现行流转税为主的税制，东部高附加值产品的流转税实际税负被转移到中西部地区，形成地区间税负“剪刀差”。其次，我国区域间经济发展差距逐渐加大，税收优惠是促进区域协调发展的重要措施。当前，我国税收优惠政策在促进中西部地区经济发展方面力度不够，需进一步加强。

5.采用直接和间接相结合的优惠方式。从优惠方式上，应将直接税收优惠方式和间接税收优惠方式相结合。就中西部地区发展建设而言，没有直接优惠的诱惑，难以吸引内外部投资；没有间接优惠，长期投资风险太大。此外，直接优惠方式虽然对内资企业比较适应，但对许多外资企业则不太适应。对外资企业采用直接税收优惠,要看我国是否与其宗主国签订税收协定。

6.取消内外有别的税收政策。我国已经走过了注重引进外资数量的阶段，应逐步取消内外有别的税收优惠政策，更加注重引入外资的质量。事实上，财政部已经出台了《关于对外资企业征收城市维护建设税和教育费附加有关问题的通知》，自2010年12月1日起，对外商投资企业、外国企业及外籍个人征收城市维护建设税和教育费附加。这意味着我国税收政策内外有别的时代已宣告终结。当然，目前正在执行的外资优惠政策的取消尚需时日，要取消其在一般性投资领域如宾馆的优惠，保留在科技等领域的优惠政策。

7.适当下放税收优惠政策权限。就产业税收优惠而言，有些领域的税收优惠应该是全国性的比如科技创新，有些则应该是地方性的，要结合地方发展情况以及产业特点制定相应的政策。这必然要求中央政府下放税收管理权限，因为只有地方政府了解地方产业发展，可以有针对性地制定税收优惠的具体政策和措施。目前我国有30多个经济区，应把税收优惠政策的制定权适当下放到各个经济区，由各个经济区针对不同产业实施税收优惠，中央政府使用最终审批权进行宏观调控。如美国的联邦、州和地方政府都有制定优惠政策的权限，分工明确，各级政府均在规定的范围内制定相应的税收优惠政策。

8.加强税收优惠管理。我国税收优惠内容较多，应将在逐步清理规范的基础上加强税收优惠管理。第一，加快税收优惠方面的立法步伐。我国现行税收优惠法律的层次较低，权威性差，难以发挥税收的调节作用，应对一些已经相对成熟的条例、法规通过必要的程序使之上升到法律层面。第二，加强税收优惠的国际协调。迄今为止中国已与30多个国家签订了双边税收协定，这在与中国有邦交的100多个国家中所占比例还很低，还不能适应经济国际化的要求，因此，税收优惠政策国际化协调步伐应当加快。第三，建立税收优惠的可行性论证和绩效分析评估制度。对拟发布的税收优惠要进行可行性分析论证，对已有的税收优惠实施绩效要进行分析评估。第四，建立税收优惠的预算制度。应借鉴经济发达国家的成功经验，建立税式支出制度，更好地核算和控制税收优惠导致的税款损失。

(李摘自《河北经贸大学学报》(双月刊)2014年第3期《中国区域性税收优惠政策发展展望》)