机关后勤改革的思路调整和路径选择

财政部财政科学研究所 谭 静

机关后勤是党政机关正常运转的必要保障和重要支撑，其涉及机关工作和生活的方方面面，事无巨细且无小事，任何一个环节、任何一个小细节都可能会影响到机关全局工作的开展和机关干部的稳定。而且机关后勤工作的效率和质量也直接影响到党政机关的履职效率和水平。我国经济社会的高速发展以及全球经济、科技的激烈竞争对我国党政机关的运行模式提出了更高的要求，原有的低效率和劳动力密集、小而全的机关办后勤模式显然已经难以适应我国市场经济发展和高效、节能、廉洁的现代政府管理的需求。

一、调整改革思路，实现“两个转变”

(一)实现后勤管理从“参与运营”向“宏观管理”的转变。

从目前我国各级党政机关后勤机构的设置看，各级党政机关基本都设有负责本级党政机关机关事务管理的专门部门，例如中央层级设有专门负责国务院各部门机关后勤管理的国务院机关事务管理局，各省设立省直机关事务管理局，各个政府部门一般也都设有负责本部门机关后勤的管理和服务部门，目前来看机关后勤管理和服务基本都在各部门的机关服务中心，机关后勤管理职能与具体的后勤服务职能相交叉，机关后勤管理的手伸到了本可以有市场和社会供给和调节的范围，其应当做好的后勤法律政策制定、后勤事务统筹管理、机关后勤资源宏观调配等宏观管理的本职工作则非常薄弱。而且管理向服务的插手过多也导致具体服务供给受到行政约束难以创新和提高效率。继续深化机关后勤改革必须首先明确机关后勤管理部门的职责权限，实现机关后勤管理部门行政管理与具体后勤服务部门专业服务的分离，后勤管理部门应当亲力亲为、参与运营的行为中抽身出来，做好“宏观管理”，例如后勤服务管理制度的制定、资产配置与使用标准的制定与执行、监督管理制度的制定与执行、后勤资源的管理等。通过后勤宏观管理，真正发挥后勤资源的最大效率，发挥后勤资源的二次分配和宏观调控功能。

(二)实现后勤服务从“小而全”向“大而强”的转变。

我国机关后勤服务机构的建设基本上都是本着“自给自足、财政供养、各立门户”的原则进行的，大机关大后勤，小机关小后勤。而且不论机关大小、后勤大小，各项后勤服务部门和服务人员一应俱全，可谓“麻雀虽小、五脏俱全”。如此的后勤服务机构和队伍建设，导致机关在享受由财政补贴支持的后勤服务时无成本观念，后勤服务部门在提供后勤服务时更是不计成本。逐年增长的机关后勤投入并没有使得后勤服务的质量得到提高，反而造成了国有资源的低效运转。这种“小而全”、“全而低效”的机关后勤服务与我国建设能效政府、廉洁政府，与中央“八项规定”、“反四风”的精神是不相符的。因此，应当尽快转变思路，变“小而全”的机关“小后勤”模式为“大而强”、“大而有竞争力”的社会力量“大后勤”模式。具体而言，就是整合现有后勤资源，既可以依托市场化运作，组建更高效、更规范、更标准的后勤服务集团，推动实现后勤资源的合理配置以及其对社会各类资本的撬动作用;也可以依托我国具备资质的社会机构实现部分服务的政府购买，继而发挥后勤改革在经济结构、产业结构调整中的更大作用。

二、继续推进机关后勤改革的具体政策建议

(一)理顺管理体制、明确管理职责。

应当尽快改变现有的行政管理与具体服务运营交叉、职责不清的问题，按照“管资本”的总体导向，在摸清后勤资产存量家底和明确后勤资产保值的前提下，对后勤资产根据功能、性质进行分类。除了一些事关国家经济政治信息安全的后勤服务项目需要保留在后勤管理机关外，其他服务项目如餐饮、车队、楼宇管理、浴室、卫生室、印刷厂、保洁等纯服务型的项目则应从后勤管理部门剥离出去，可以通过政府购买服务或者组建后勤服务集团的方式实现。机关后勤管理部门列入行政序列，其管理人员为公务员。对于分流出去的后勤人员可以通过买断工龄、转入新组建的后勤服务集团等方式加以解决，也可以借鉴国有企业改革中职工分流与安置的一些成功做法。机关后勤管理部门的主要任务就在本级次的机关事务管理局、本机关的相关部门和具体服务提供机构之间搭建桥梁，实现政策、需求与服务供给的有机统一。机关事务管理部门的具体职责就是:贯彻落实本级次机关事务管理部门制定的有关政策、统筹管理本机关各相关部门的服务需求、制定本机关的后勤管理措施、合理选择服务机构并监管其服务的供给、编制本机关的后勤管理报告(包括服务需求报告、预算报告和资产报告)。基于后勤需求的随机性和实效性特点，后勤管理报告以季度和月度报告为主，以年度报告为辅。

(二)建立健全机关后勤管理和服务的各项管理制度。

现代机关后勤应当是法制化、规范化的后勤。后勤管理和后勤服务有法可依，强调标准合法科学、程序严格规范。因此，应当尽快从人、财、物各方面建立健全后勤管理和服务的各项规章制度。具体而言，后勤管理部门应当尽快建立健全各项规章制度，包括《机关后勤管理人员工作守则和工作流程》、《机关后勤服务业管理制度和管理细则》、《机关后勤资产管理制度》、《机关后勤资产使用管理制度》、《行政事业单位资产配置标准》、《机关后勤服务准入条件和程序》等;后勤服务部门则要加强自身建设，健全内部规章制度，完善内部治理结构，提高专业人员素质，切实增强承接服务项目的能力。

(三)推动实现机关后勤服务的社会化或市场化。

由于机关后勤涉及面广、门类繁多，应当对其进行分类改革，区别对待。对于一些保密性强的后勤事务应当考虑保留在机关事务管理部门，对于一些纯支持型、保障型的服务项目可以通过社会化或市场化的方式加以实现。

第一种方式就是依托社会力量，实现部分机关后勤服务如物业管理、维修、医疗、幼儿园、招待所、培训中心、普通公务用车、印刷厂等服务种类的政府付费、社会供给。这种社会化的后勤服务供给模式可以充分激发社会资源的活力，对于我国的产业结构、产品结构调整可以发挥一定的调控作用，对于支持国产品牌和繁荣我国的第三产业具有积极影响，符合我国精简、效能政府的建设宗旨，可以大大减轻财政供给的负担和压力。以公务用车为例，普通公务用车完全可以通过市场租赁的方式加以实现，既可以解决部分机关公务用车闲置浪费、管理与维护成本以及司机等人员经费较高的问题，又可以繁荣我国的汽车租赁市场，提高资源的配置和使用效率。在此种模式下，机关后勤管理部门主要是负责后勤事务的总体规划、统筹协调和对社会服务机构的甄选和监管。

第二种方式是依托成熟的产权交易市场，对现有机关后勤资源进行评估、打包、整合，按照资本与资产相分离，“管住资本、盘活资产”的要求，组建规模化、专业化、现代化的后勤投资服务集团，例如中央政府级次的可以由中直机关事务管理局、国务院机关事务管理局、政协机关事务管理局联合研究并发起组建中央机关后勤投资服务集团，下设若干分公司负责具体服务事项，分公司的设立可以以机关后勤工作的种类划分若干事业部，也可以以社区为单位成立服务于本社区若干单位的后勤服务分公司。机关后勤投资服务集团成立后其服务的机关后勤项目可以允许优质社会资本进入，以餐饮业为例，湘鄂情中标商务部职工餐厅项目给我们提供了新的思路，即可以依托现有的成熟服务业态，通过市场化运营，提高后勤服务质量和后勤服务效率。机关后勤投资服务集团也可以通过项目化管理选择优质项目进行投资，推动混合所有制经济的发展，繁荣我国的市场经济。

应该说社会化或市场化可以改变传统机关后勤低效运转、供给与需求信息不对称、后勤资源浪费与结构不合理的问题，实现后勤服务与需求信息匹配，双向选择，通过竞争实现后勤服务的优胜劣汰，继而实现后勤资源的结构调整与效率提高，符合我国市场经济发展和现代政府治理的基本要求，是未来我国机关后勤改革的必有路径。社会化或市场化各有利弊，不能一刀切的认为要么社会化、要么市场化，各地可以根据自身经济社会、政治行政改革现状，制定具体的、分步骤的后勤改革办法，两种模式可以并行不悖，互相弥补。不过总体目标是要通过改革实现后勤服务的法制化、标准化、规范化、高效率、高质量。

(四)依托现代管理人才实现机关后勤管理与服务的专业化。

通过调查，不难发现大多数机关后勤管理和服务人员大多数在本职岗位上工作多年、经验丰富、工作熟练。但是，机关后勤人员普遍学历偏低、年龄偏大、学习和接受新知识与新事物的能力较低。我国经济社会的快速发展对我国政府履职提出了更高的要求，必然会对机关后勤管理和服务提出更高的要求，机关后勤人员必须能够适应新形势下效能政府、电子政府的需求。为此，现有的机关后勤人员素质亟待提高，人员结构亟待调整。具体而言，机关后勤管理人员应当具备财务管理、资产管理、信息管理、法律、政治、运筹规划等相关知识，且应当形成老中青年龄结构合理的管理梯队。后勤服务人员则应当具备相关领域的专业知识和专业经验，以及更为重要和宝贵的敬业精神。