激励生态产业发展的公共政策及制度评价

文/杨静雯

一、生态政策综述

（一）国外生态政策

1.国外生态政策法规。美国实行了NPDES（Na⁃tional Pollutant Discharge Elimination System，美国国家污染物排放削减）许可证制度，该制度规定了排放限值，准许排放有限数量的污染物，同时规定了持证人的义务以便符合先前制定的水质标准。英国在过去的几十年中陆续制定了一系列废物管理的法律法规，如污染控制法（1974年）、污染控制法（修正案）（1989年）、环境保护法（1990年）、可控废物管理规定（运送登记和车辆查封）（1991年）、废物许可证管理规定（修正）（1994年）、特别废物管理规定（1996年）、生产者责任义务（包装废物）管理规定（1997年）、包装废物管理规定（1998年）、废物减量法（1998年）、污染防治法（1999年）、家庭生活垃圾再循环法令（2003年）等。这些法律法规的颁布和实施使英国废物管理现状得到了较大改善。英国从2005年起实施了一个废物减量和回收利用的新规划，在这个规划中提出了废物减少量和回收利用的阶段性目标，其核心是拓宽废物再利用渠道以及为废物再生扫除一切障碍，尤其为废弃的建筑材料、有机垃圾、玻璃、金属、塑料和纸张制定了资源回收利用以及资源再生的目标。德国严格控制碳排放量，按照相关法律法规要求每个企业按照标准核实机器设备排放二氧化碳的情况，对于排放量超标的设备，生产企业在与联邦环保局达成协议的基础上，经审核才能取得排放权并要进行排放交易。德国还采取“燃油税”附加的方式收取“生态税”，这样既节约了能源，又提高了能源利用率，起到了保护环境与气候的作用。日本在《环境白皮书》中提出“最适量生产，最适量消费，最小量废弃”的经济模式，要求企业按这一模式开发环保产品。日本通过降低能耗，提高废物再利用率来实现减少排污的环保要求。日本实行了垃圾分类、绿色产品和清洁生产的政策，为了防治空气污染，日本还采用了超高烟囱与大型集尘器，使空气质量得到明显改善。韩国在改善环境和水质量方面，建立了预警政策和整体污染管理体系，还设立了缓冲区并订立了土地购买、使用水源收费系统的一些规定来降低污染源，制定并实施了严格的水质污染总量管理制度和河流健康评估制度。韩国还在2002年对《资源节约与循环利用法》进行了修订，对一次性用品进行了明确定义并对其使用进行了严格规定，旅馆和浴场不得免费提供牙刷、洗发水、浴液等一次性用品，并对违反此项规定者进行严厉的处罚。巴西国家环保部门从环境保护的角度，关闭资源枯竭矿山，定期对关闭矿山的企业进行检查，如果发现环境治理问题会给企业下达整改通知书，若整改后仍不符合要求，会对企业进行相应的罚款。墨西哥成立了生态环境、自然资源和渔业部，加强对自然资源和环境的管理和监督，在各大城市建立了环保监测机构和监测网，以监督和检查环保问题。

2.境外的环境税收制度。环境税作为有效解决环境问题的措施，已经陆续被诸多注重环保的国家所推行，它们不仅将环境税引入当前税收制度中，而且征税范围已涉及到水、资源、大气、生活环境等方面，形成了较为完善的环境税制。

境外环境税收以能源税为主，税收种类呈现多样化趋势。目前很多发达国家（地区）已经开始征收环境税，发达国家（地区）的绿色税种大体可以分为废气税（Exhaust gas tax）、水污染税（Water pollution tax）、噪声税（Noise tax）、固体废物税（Solid waste tax）、垃圾税（Garbage tax）。例如，德国开征了土壤保护税、石油产品税、废水税、废油税、自然保护法上的平衡税等；丹麦开征了原油税、二氧化碳税等；美国则相继开征了碳税、二氧化硫税、资源枯竭税等；荷兰也征收了环境税，如燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等；加拿大对一次性固体饮料容器征费并收取押金，为减少空气污染，政府规定购买空调时消费者必须交一部分额外的环境税；爱尔兰政府为遏制塑料购物袋的过度使用，减少白色污染，对每一个塑料购物袋征收一定量的税。中国香港特别行政区环境保护署于2007年5月公布塑料袋税建议方案。方案提出，为保护环境，减少塑料袋的使用量，香港政府拟开征购物塑料袋税。印度尼西亚政府宣布已批准了一项针对低价、低排放轿车的免税政策。目前，环境税收在经济合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Devel⁃opment英文缩写OECD）国家①已经比较成熟，很多国家都开征了空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税等，并把这些收入专项用于生态环境的保护工作，使税收在生态环境的保护中发挥了巨大作用。

3.国外的生态补偿制度。美国制定了生态补偿制度并把该项制度渗透在各行业单行法里。他们认为，农业是影响生态环境保护最重要的因素之一，其农业法案大部分内容是就生态环境保护问题对农业的资金补偿规定。瑞典《森林法》规定，如果某地林地被划归为自然保护区，那么该林地所有者的经济损失由国家给予充分补偿。日本《森林法》也规定，国家对被划归为保安林的所有者给予适当补偿，同时要求保安林的受益团体以及个人承担一部分补偿费用。法国、哥伦比亚、芬兰等国家也有类似的规定。法国政府还对国有和集体林经营所产生的利润免除税费，并对私有林经营者实行各种财政优惠政策。

美、英、德三国建立了矿区的补偿保证金制度。如1977年美国国会通过并颁布了第一部全国性矿区生态系统修复性法规——《露天采矿管理与（环境）修复法》，矿区一旦出现生态破坏，一律实行“谁破坏，谁恢复”的原则。采矿企业每开采一吨煤，需要缴纳一定数量的废弃老矿区土地复垦基金，用于老矿区土地的恢复和复垦。

国外一些国家建立了农业政策中的生态补偿制度。如瑞士在1992年修订了《联邦农业法》，对农业发展提供财政补偿，将生态保护的费用支付问题综合纳入全面税收改革计划，并规定各类新旧补贴都不得与生态环境保护的目标相冲突；美国政府1956年推行了保护性退耕计划，引导农民把退耕土地用于土壤保护工作，1965年又实施了有偿转耕计划，进一步细化了退耕的生态补贴。

国外生态补偿大致可以分为以下三类：①政府作为惟一补偿主体模式；②政府主导模式；③市场化运作模式。在国外，政府购买模式仍是世界各国支付生态补偿的主要方式。例如，法国、马来西亚的林业基金中，国家财政拨款占有很大的比重。德国政府仍然是生态效益的最大“购买者”，德国易北河流域生态补偿，就是典型的政府购买环境服务模式的生态补偿案例。但美国、法国、巴西等国的经验也表明，尽管政府是生态效益的主要购买者，市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要作用。法国毕雷矿泉水公司为保持水质付费的生态补偿实践就是市场模式下生态补偿的典型案例。因此，政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。

（二）国内生态政策

1.中国生态方面的政策法规。中国环保部开展了生态红线划定试点工作，着重对位于内蒙古、江西、广西、湖北境内的国家重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划出了生态红线，初步完成了试点省域生态红线划定方案。在“十二五”规划中，强调要加强生态保护建设，坚持保护优先和自然恢复为主，从源头上扭转生态环境恶化趋势。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。完善污染物排放许可制度，实行企事业单位污染物排放总量控制制度，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度并依法追究刑事责任。

中国西藏加快实施《西藏生态安全屏障保护与建设规划》，重点抓好大江大河源头区、草原、湿地、天然林以及生物多样性保护，确保西藏环境优美。加大植树造林、封山育林力度，实施防护林体系建设、重点区域生态公益林建设工程。巩固和发展退耕还林、退牧还草成果，继续推进矿山地区生态恢复和地质灾害防治、小流域综合整治等工程。加强自然保护区的规范化建设和管理，强化对西藏高原典型生态系统和野生动植物的保护，积极稳妥推进生态搬迁。按照绿色发展、循环发展、低碳发展的要求，大力发展高原特色生态农牧业，加快无公害产品、绿色食品和有机食品生产基地的建设；大力发展太阳能、风能等清洁可再生能源；把生态文明理念融入到旅游开发的全过程，大力发展生态旅游。

云南省针对生态环境脆弱地区也采取了相应措施。由于西双版纳生态环境的地位十分重要，生态环境保护的任务较重，省财政在生态转移支付中给予重点倾斜，加之当地州、县对转移支付资金的有效利用，使得全州生物多样性得到有效保护。

2.中国的生态环境税收制度。1984年中国开征了资源税，但当时只针对开采天然气、石油、煤炭的企业开征。1994年中国对原有资源税进行了改革，形成了现行的资源税，由超额利润征税改为按矿产品销售量征税，并把征税范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐。2003年以来中国陆续提高了一些省市的煤炭资源税的单位税额，授权部分省市矿大资源税的征收范围，如2006年开征了被称作“石油暴利税”的石油特别收益金等。在增值税方面，中国对可再生能源开发、建筑节能、能源综合利用等方面给予税收优惠。在消费税方面对使用清洁能源、小排量汽车等给予税收优惠，将耗费资源的产品纳入消费税征收范围。中国还将木制一次性筷子和实木地板纳入征税范围。中国企业所得税还对符合条件的环保、节能节水所得实行免征、减征所得税政策，并取消了高污染、高能耗以及部分资源型产品出口退税的政策。中国还开征了水资源、矿产资源补偿费、排污费等多项收费项目。

3.中国的生态补偿制度。中国生态补偿制度最早实施是针对采矿业对生态环境造成的严重影响和破坏。1983年云南省以昆阳磷矿为试点，每吨矿石征收0.3元，用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复和治理。之后，其他一些省（区）陆续效仿开始征收矿产开发的补偿费用。随后，中国又开始对森林生态效益进行补偿。1989年在四川乐山的学术研讨会上正式提出了森林生态效益补偿的政策思路。1998年森林生态效益补偿基金也正式纳入《森林法》。《森林法》规定，国家设立森林生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。从此中国开始实施天然林保护、退耕还林、自然生态区环境建设与保护等一系列工程，出台并实施了有关生态环境保护与补偿的措施，推动中国生态补偿进入快速发展阶段。2006年中国“十一五”规划提出按照谁开发谁保护，谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。在“十二五”规划中加快建立生态补偿机制，加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性。2007年发布《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出中国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等四个领域开展生态补偿试点，从而推动了生态补偿实践的发展。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）中还提到要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。《决定》要求加快对自然资源及其产品价格的改革，要全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本及修复效益，坚持使用资源付费和谁污染、破坏生态环境谁付费原则，逐步将资源税扩大，将占用各种自然生态空间纳入征税范围。为实现耕地、河流湖泊休养生息，要稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。要发展环保市场，推行节能环保、排污权、水权、碳排放交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场机制，推行环境污染第三方治理。

内蒙古自治区根据自身特点实施了草原生态奖补机制，让退化严重的草原通过实行阶段性禁牧得以休养生息，使超载过牧的草原通过实行草畜平衡的措施防止退化，成功地使草原植被平均覆盖度比2010年增加了近6.5%，草群平均高度增加了2.5厘米，草群“长高”直接反映了内蒙古草原生态的改善。

二、对中国生态政策的简评

1.生态补偿政策、补偿模式单一。中国的生态补偿是以市场为主导的补偿方式，这种单一的补偿方式容易导致补偿效率低下，滋生寻租腐败现象，同时生态补偿仅仅依靠政府容易使得政府预算负担过重。中国可以借鉴西方一些国家的做法，充分利用市场这一资源将生态补偿以招标的方式投放市场，以提高生态补偿的效率，降低生态补偿成本。

2.补偿范围较小。中国目前已经实施的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、矿区植被恢复等内容，而且只是在部分区域实行，并没有全面推开。中国可以将生态补偿的范围扩展到水资源、矿产资源以及大气等多个方面。

3.关于生态补偿的法律法规不健全。中国目前还没有一部专门的生态环境补偿的法律法规，现存的一些生态补偿法规只是分散在有关环境保护以及自然资源的法律法规和规章制度中。在税收方面，中国目前尚未制定以促进环境保护、生态治理为目标的特定税种。虽然中国的消费税、资源税等税种都与环保生态产业紧密相连，但这些税种的设立并不是专门出于环境保护的目的，而只是在调节收入的同时起到了促进环境保护的作用。中国的主体税种虽然具有一定的低碳环保功能，但这些功能只是单向的，即只对低碳环保行为进行激励而没有对高耗能、污染行为进行税收惩罚，这样主体税种并不能从源头上抑制环境污染、减少资源浪费，起不到环境保护的作用。另外中国的资源税目前只针对矿产和盐征税，现行资源税仅将部分不可再生资源纳入征税范围涉及的范围，较为狭窄，而对水资源、草原、森林等具有重大生态价值的可再生资源的开发和利用缺乏调节。中国应效仿其他国家加大资源税征收范围，如将水、森林、草原、海洋等生态资源以及生态环境破坏、制造噪声、碳排放等行为也纳入征税范围。

注释

①经济合作发展组织成员国包括奥地利、比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国、日本、芬兰、澳大利亚、新西兰、墨西哥、捷克、匈牙利、大韩民国、波兰、斯洛伐克。

[1]张杰.对我国环保政策、法规的浅析[J].黑河学刊，2009，（5）.

[2]廖红英，孙志威.发达国家低碳政策对我国经济发展的启示[J].生态经济，2011，（5）.

[3]孙继华，张杰.国外生态补偿经验借鉴研究[J].北方经贸，2013，（4）.