差异化视角下的农村最低生活保障探析

文/陈 儒 孙志毅

一、我国农村最低生活保障制度的发展历程及现状

我国农村的最低生活保障制度是从传统农村社会救助发展而来的。经过20年的发展，我国农村最低生活保障制度救济形式不再局限于少量的物资，而是采取常规性救助的方式；救济的对象不再是少数特殊危急群体，而是所有达到贫困标准的弱势群体；救济标准也不再依靠主观估算，而是通过科学测算确定。在各项制度的作用下，农村最低生活保障进一步发展，保障资金和保障人数逐年提高，向着新的目标不断迈进。

二、差异化视角下农村最低生活保障制度实施中存在的问题

1.最低生活保障标准在城乡之间存在差距。最低社会保障虽然起源于农村，但是由于受到二元经济格局的影响，城乡发展不协调，以至于农村最低社会保障的发展一直落后于城市。目前，我国城市低保水平远远高于农村最低社会保障水平。2009年我国农村最低社会保障补助标准，一类每人每月83元；二类每人每月65元；三类每人每月35元。城镇低保补助标准，一类标准为115元；二类标准为220元/110元；三类标准为315元/105元。从以上数据可以看出，城市低保与农村最低社会保障标准相差甚远。

2.最低生活保障标准在不同地区存在差距。农村最低生活保障制度最初是由民政部着手推广，率先在我国比较发达的沿海城市实施。2007年农村最低生活保障制度基本在全国范围内建立，但各地低保标准差距悬殊。吉林、甘肃、宁夏、新疆等中西部地区的年人均低保标准处于700至800元之间，而上海已达到3400元的水准。由此可见，不同地区的经济发展水平不同，导致农村最低生活保障标准在不同地区存在差距。

3.保障对象难以确定。目前，各个地方低保确定的惟一依据是家庭收入，由于农村家庭收入存在很多不稳定性和复杂性，这在一定程度上给农村最低社会保障工作的开展造成了较大的困难。同时家庭收入核算调查还存在着技术上的难题，目前面临的主要困难，一是如何界定共同生活的家庭成员；二是如何科学地核算家庭收入，尤其是一些临时性的收入，以及赡养、抚养关系并且在一起共同生活的家庭成员的收入；三是如何确定可享受低保家庭的资格，那些因为建房、生意失败导致生活困难的家庭，那些有外出打工人员的家庭是不是可以纳入低保，这些在确定低保对象过程中都需要解决。

4.保障制度不完善。大部分农村地区的最低生活保障制度不规范、不统一，工作中有很大的随意性，这样就造成了很多不良后果。首先，现行的制度对待所有的低保人员“一视同仁”，但是，保障对象的家庭结构是不同的，一个老年人或一个未成年人与在劳动年龄阶段的成年人相比，他们所需要的生活必需品是不一样的。同时，不同规模的家庭的需要是不同的。最低生活保障制度应该适应这些需求并表现出一定的弹性。

其次，个别人为了取得低保资格，把年老父母与子女分开，单独让父母申请农村最低社会保障，而把法律上规定的由子女承担的赡养义务推向政府。有的工作人员因人情关系，没有按照低保标准进行核实，将原本不属于低保对象的人确定为低保对象，使一些人钻政策的空子、占国家的便宜，更有甚者，为了取得低保资格，夫妻双方办理假离婚，让取得抚养子女的一方成为经济困难的单亲家庭，从而申请低保。

再次，长期以来我国实行的是城乡有别的社会保障制度，大量的社会保障资源投入到城市，而农村却被长期忽视。由于农村长期缺乏有效的指导，各地方的做法迥然不同，低保对象、保障水平参差不齐，保障资金分配不公的现象常有发生，使农村最低生活保障制度难以在全国发挥整体性的积极作用。

三、差异化视角下农村最低生活保障制度改革对策

1.城乡最低生活保障标准差异化。同一地区的城乡之间存在保障水准的差距，其原因是由于长期受到二元经济结构的影响，城乡发展极其不合理，以至于农村的低保发展在各个方面一直落后于城市，城市水准远远高于农村。政府需要在协调城市和农村的财政分配上做出调整，使得财政资金和优惠政策倾斜于农村，适当降低城市低保水平，用城市低保来反哺农村最低社会保障，这种差异化的调整可以实现农村与城市低保水平的公平分配。

2.不同地区最低生活保障标准差异化。由于各地经济发展状况、物价水平、风俗习惯等存在较大差异，农村最低生活保障标准存在差异在所难免，但是不同地区的农村最低生活保障标准差距过大，东部沿海地区与中西部地区差距悬殊。政府需要在协调东部和中西部的财政分配上做出调整，使得财政资金和优惠政策倾斜于中西部，把东部的低保资金引入中西部，同时加大对中西部地区的财政投入。可以针对不同地区经济发展水平以及地区的现代化进程划分等级，在等级低的地方加大财政投入，这种差异化的调整可以实现地区之间低保水平的公平分配。

3.保障对象差异化。政府建立农村最低社会保障制度就是为了给农村贫困群体的基本生活提供保障。有关部门应当根据合理的排查和预算，实现对弱势群体的“应保尽保”。对于那些没有劳动能力的“三无人员”来说，他们的收入来源一般是很少的，收入的稳定性较差，抵抗风险的能力也是比较弱的，因此，政府应适当提高这部分群体的救助标准，逐步提高其生活质量。

在制定最低生活保障的时候，要对家庭中的个体情况加以区分。在农村虽然生活条件艰苦，但是有劳动能力的人员居多，为调动有劳动能力救助对象的再就业积极性，建议家庭的某位成员再就业收入未超过本地最低工资时仍然按照原来的标准补助，当该成员的再就业收入超过本地最低工资时，不再对其个人实施最低生活保障，但是要给其家庭成员实施低保救助。当该成员的个人收入使得全家的人均收入高于最低工资标准时就不再对该家庭实施最低生活保障。这样，既能鼓励有劳动能力的贫困人员通过再次就业摆脱贫困，又能有效地控制被救助人员的隐形收入，同时也提高了救助的公平性，有利于降低地方财政的支出压力。

4.保障制度差异化。在制度方面，依据各个地区农村最低社会保障实行的程度实施差异化。在经济发达、农村最低社会保障发展比较完善的地方，应加强思想政治教育而弱化监管体制；在经济落后、农村最低社会保障水平低下、体制不完善的地方应当严格界定低保对象的范围，加强监管体制建设，杜绝暗箱操作，让农村最低社会保障制度可持续运行。

总之，在差异化视角下农村最低生活保障问题是很重要的问题，也是最困难的问题。只有通过实施差异化的城乡最低生活保障标准、差异化的异域最低生活保障标准、差异化的保障对象、差异化的保障制度，才可以应对农村最低生活保障中的种种问题，不断地加快和完善农村最低生活保障。

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