农民工养老保险转移接续问题研究

河北大学管理学院 甄 鑫

河北省财政厅 宋绍智

一、农民工养老保险转接存在的问题

我国农民工养老保险起步较晚，进度较缓。虽然相继出台了许多针对农民工的社会保障政策，但是这些政策在执行过程中面临着较多的障碍，实际实施效果并不理想。1997年国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着我国城镇企业职工基本养老保险制度的确立。到目前为止，全国已有2亿人被纳入该制度的覆盖范围。现行的企业养老保险制度的实施范围包括各类企业，明确规定包括企业所聘用的农民工。从现实情况看，农民工对于养老保险也有强烈的需求。但是，农民工参加养老保险的情况不容乐观，面临诸多问题，其中转移接续问题是当前我国农民工养老保险制度中最为突出的问题。

1.影响劳动力区域间的优化配置。虽然我国中央政府与地方政府在诸多的法律法规中已经规定了农民工养老保险关系转移与接续的实施方式，但是农民工养老保险在实际进行转移接续操作程序中仍然存在着一些问题，有待政府相关部门不断根据变化的实际情况去解决。例如，2011年河北省总人口数为7240.51万人，其中养老保险参保人数为1059万人，约占人口总数的14.63%。全省参加农村社会养老保险的人数为2424.31万人，其中被征地农民55.65万人。全省有518.97万名参保农民领取了养老金。与工作单位签订劳动合同的农民工比例为36.8%，没有签订劳动合同的为51%，大部分农民工被边缘化;所在公司为农民工办理养老保险的比例为18%，占签订合同农民工比例约为50%，说明绝大多数农民工都没有养老保险，而且企业为农民工办理养老保险积极性不高;农民工认为比较可靠的养老方式中，选择养老保险的仅有24%，其他均选择了养儿防老或者靠自己。现实情况中，由于变换工作，还出现了一些农民工退保的现象，统计显示，目前我国农村劳动力外出务工这个庞大的群体中，农民工养老保险的总体参保率仅为15%左右，同时农民工在迫不得已的情况下多数人选择了退保，将个人账户中的个人缴费部分一次性取走，而企业所纳的部分统筹基金却留在了当地，严重损害了农民工的养老保险权益。总之，养老保险关系跨区接续存在困难，不利于不同地区劳动力资源的合理配置，一定程度上阻碍了农民工的自由流动，也限制了我国城乡一体化劳力市场的形成，从而对经济社会协调发展产生了不利影响。

2.损害了农民工的直接利益。第一，企业不重视。在现阶段，我国实行的是社会主义市场经济体制，国有经济和民营经济并存。据统计，河北省农民工所在企业为其办理养老保险的比例仅仅为18%，占签订合同农民工的比例约为50%，说明绝大多数农民工都没有养老保险，更不要说配合农民工办理养老保险的转移接续。尤其是民营企业追求利润最大化，将农民工的养老保险视为负担，或者说为农民工负担社会保险的比例很低。因此企业配合农民工办理养老保险转移接续积极性并不高，甚至大多数民营企业未给员工办理养老保险手续。农民工在劳动力市场中本身就是弱势的一方，只要能找到一份活儿干就行，几乎没有可能考虑是否参加养老保险等事项，农民工生存压力大，他们只能考虑当前的生存问题，因而部分收入低的农民工愿意企业不参加养老保险而给予一定的补贴，导致许多企业根本不给农民工参加任何社会保险。而且我国的法律体系在社会保障方面还不是很完善，有很大的提升空间。第二，转接执行困难，出现一些退保现象。我国建立的农村养老保险是个人账户制储存积累模式，其自身的特点和城镇养老保险的实行过程有着很大区别，致使农民工在进行异地养老保险转移接续时存在很多困难。虽然政府相继出台了相关政策，提出了农民工养老保险关系转移与接续的办法，但是在实际操作中农民工养老保险关系的转移与接续存在着难以执行的问题。现实情况中还出现了农民工退保的现象。农民工自动放弃养老保险的行为是一种短视行为，农民工选择退保，将个人账户中的个人缴费部分取走，严重损害了农民工自身的切身利益，并且对经济、社会、文化等各方面的长远发展产生了不利影响。

3.农民工缺乏自我保护意识。从客观上讲，存在制度障碍或者执行层面的问题;从主观上讲，农民工对养老保险认识上也有许多误区。农民工自身对养老保险的认知度不高。进一步来讲，对于数量大、流动性强的农民工团体来说，他们对养老保险的转移接续就更加不了解，这种认知上的模糊不利于农民工自身相关权利的维护。

农民工的受教育水平一般较低，拥有大专学历的农民工只有5.4%，大部分是初中、高中文化水平。这就致使他们对养老保险的相关内容及意义了解得很少，维权意识较差，缺乏利益表达的能力。农民工每个月的工资本身就不高，再加上对社会保险的知识了解甚少，所以要从每个月本来就微薄的工资中拿出8%来缴纳养老保险，多数农民工是很不情愿的。

二、农民工养老保险转移接续问题原因分析

1.农民工养老保险转接制度本身不完善。我国的社会保障事业起步较晚，而农民工养老保险仍然处于一种非正规的状态。国家与地方先后出台了一些规定和相关政策，力图规范社会保障事业。但是，在国家与地方政府的一些规定中仍然存在不一致的方面。中央政府与地方政府存在责任与管理两个层次的模糊性，即承担责任主体的模糊性和管理主体与客体的模糊性。这种责任和管理上的不明确，直接导致了在国家和地方政府出台的规定中，有关农民工养老保险三方支持的比例、支持的方式、项目、原则、具体数额上限等很多方面都不确切，统筹机制不完善，以上种种差异导致了统筹政策的不平衡性，给农民工养老保险在各地区之间转移接续增加了困难。

2.城乡二元体制是农民工养老保险转接的主要障碍。我国城乡二元体制可以说是长期存在的一个历史问题，在新中国成立初期，为了快速改变国内萧条的经济社会状况，大力发展生产，提高国际地位，选择了优先发展城市经济，大力发展重工业的政策，由此也就产生了现在所说的城乡二元体制。我国现阶段城乡采取两种完全不同的养老保险模式。这两种养老保险存在很多的差别，尤其在缴费主体、承办机构、缴费方式、养老金给付等很多方面都存在着明显的差异。在农村地区，养老保险制度投保范围较小，并且城镇养老保险和农村养老保险的保障范围也有很大区别。基于城乡之间在养老保险方面的差异性，使农民工在城里工作或者在进行工作二次流动时，农民工的养老保险在城乡之间的转移接续问题上明显对接不畅。

3.地区间的利益冲突导致转移接续政策差异。这种差异性体现在由于各地区间经济社会发展水平不平衡，导致各地养老保险转移接续政策存在差异。从输入地看，不同地区的农民工社会保障状况差异仍然较大，中西部地区的农民工参保比例比较接近，落后于在东部地区务工的农民工。2011年东部地区各项保险参保率提高明显，与中西部地区差距扩大。东部地区养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别比上年提高5.5个、3.2个、3.8个和3.2个百分点。在经济发展水平较高、工资水平较高的地区，农民工在变换了工作地点以后，肯定不会愿意将自己的养老保险关系转移到经济欠发达、工资水平较低的地区。如果农民工在退保后领取了个人账户那部分资金其社会统筹账户里的基金势必会留在原来的发达地区。农民工返乡之后，不发达地区在缺乏资源、缺乏资金的情况下承担起对农民工的社会养老责任，这便会大大增加农村地区社会保障事业的压力，降低发展速度。由此便又产生了一个问题，就是地方利益的冲突，这也是农民工社会养老保险在地区间转移接续的一个十分重要的阻碍。农民工在城市工作缴纳社会保险的时候，8%的个人缴纳费用以及20%企业缴纳的费用被计入了个人账户之中。在我国现行的社会养老保险在地区间进行转移接续的办法中，养老保险只要求对社会养老保险个人账户进行转移，其社会统筹那部分便会留在迁出地，这对于人员迁入地来说便是一种经济上的损失和压力，尤其是农民工在回乡之后，对于那些资金紧张的欠发达地区更是一种雪上加霜的行为。

换句话说，增加那些贫困地区的社会保障压力，对迁入地区十分不公平。如果有大量参保人员在其他地方缴纳社会养老保险，而在迁入地使用养老保险所带来的社会权益，会使接受地社会统筹产生拥挤的现象。这是一些地方政府不愿意接收迁入养老保险关系的又一大原因。在实践过程中，一些地方政府在管理社会保险时，由于一些错误的理念，如城镇居民利益高于农村居民的利益，在城镇社会保障事业不断增大的情况之下，甚至鼓励农民工退保，有的城市竟然规定农民工在解除劳动合同的时候就必须退保，这便直接损害了农民工的切身利益，不利于我国社会保障事业的可持续发展，更加不利于社会的公平和进步。

4.农民工自身的主观原因。除农民工对养老保险的认识外，据抽样调查结果推算，农民工在一个单位连续工作三年的比例大约仅在20%～30%之间。农民工数量的快速增加和流动性的增加致使农民工自身和农民工工作单位对解决养老保险的转移接续问题的积极性大大地降低了。同时，由于我国现阶段的社会统筹层次较低，地区之间的社会保障政策在执行层面的差异较大，社会保障的社会统筹核算部门面临很多工作上的困难。在现阶段并没有实行全国统筹下的统一管理、全国联网的情况下，农民工实现地区间养老保险的接续和转移更是困难。

三、对策建议

1.加快升级和完善社会保障电子信息服务系统。短期内实行全国统筹有难度，一定程度上缘于我国社会保障电子信息系统非常落后，加之农民工变动的工作地点之间社会保险的责任划分不明。要不断消除户籍壁垒，真正建立全国统一的养老保险制度，完善农民工养老保险服务系统，提高农民工养老保险区域间办理转移接续的效率，必须加快我国社会保障系统的信息化建设。要利用现代信息化工程为我国养老保险的区域间转移接续提供高质量的服务和便捷的办理通道，社会保障部门可以为农民工提供单独的账号，为其可能因工作流动而产生的养老保险的转移接续做准备，减少工作量，提高办理效率，为农民工养老保险转移接续提供全国范围内的数据交换操作平台，保证农民工在无田的情况下，至少能享受城镇最低的养老保险，建立适合农民工自身特点的弹性缴费机制，使更多的农民工纳入到制度之内，享受养老保险待遇。

2.相应提高农民工养老保险统筹层次。分散风险能力与流动性强弱程度和社会保险统筹层次呈现正相关，统筹层次越高，分散风险的能力以及养老保险基金的流动性越强。所以，实现全国统筹，切实强化法律保障、财政保障、企业保障和自我保障能力，减少结构性资金缺口，加强社会保险基金互助共济能力，是社保机制长效运行的保障。要尽快建立统一的养老保险转移接续数据库，实现技术层面的转移接续，提升农民工养老保险转移接续的保障机制。从现实角度出发，针对农民工工作地点变动大、流动性强的特点，提高我国农民工养老险的统筹层次。将现在的县(区)级统筹层次提高到省级，要先实现省级的统筹，再通过省级统筹进一步实现全国统筹，不断降低农民工个人账户参保费率，进而提高农民工参保范围。全国统筹的实现有利于全国劳动力市场的形成，更有利于对农民工多方工作地点的流动导致其养老保险在区域间转移的管理，维护农民工的社会保险权益。

3.设置单独账户。农民工养老保险的转移对接，从城乡角度来看有两种情况:一种是在城镇中有稳定工作地点和居住地点的，这部分农民工可以选择城镇企业职工的养老保险;另一种是流动性强、没有稳定工作的农民工，他们有可能在区域间大范围流动或者又回到农村，这部分农民工的养老保险接续就存在一定难度。针对这部分农民工，设立单独账户，为他们工作或者居住地发生流动时的养老保险账户的转移对接提供便利。农民工单独账户在运行过程中，当参保人在城镇中工作的时候，参保人本身缴纳的费用和工作单位缴纳的费用按照一定的比例记到农民工养老保险个人账户当中去。政府为农民工缴纳的部分计入社会统筹;当农民工回到原籍生活的时候，随之可以将其城镇养老保险转到农村养老保险的体系下。此时农民工养老保险账户中，个人账户资金全部转入。单独账户的设立，充分保障了农民工养老保险的有效对接，而统筹账户资金的一定比例进入个人账户，实现农民工养老保险从城市到农村的转化。

4.加强立法保护和监管力度。一是应该明确对企业缴纳农民工养老保险的责任和社会义务的法律规定;二是对养老保险的个人账户，应该明确停止一次性退保，切实可行地保护农民工的利益，做到有法可依。

略)