加强质监经费保障与管理的对策研究——基于广西质监系统情况案例调查

广西财政厅 李翠萍

一、广西质监经费投入存在的主要问题

1.多级投入与保障责任不明确并存。目前，质监经费来源有中央、自治区和所在地市、县财政安排的资金补助，有同级其他政府部门拨付的协作费。从资金拨付方式看，中央对质监系统的补助既有通过财政部转移支付下达的资金，也有通过国家质检总局直接下达的补助资金，自治区质监局也存在内部统筹财力自行分配下达资金的情况，对于这种多渠道多级的资金安排情况，自治区财政在年度过程中一般不能掌握，往往在年终部门决算中才能得到最终反映。同时，由于多头投入以及各级政府质量监管责任不清，经费保障责任也划分不清，存在同一项目既有自治区财政经费安排又向地方申请增加投入的情况。

2.存在非税收入管理方式随意调整现象。目前，部分质监技术机构存在将部分事业性收费收入调整作为经营服务性收费管理的不规范行为。按现行财政管理规定，经营服务性收费收入按规定缴纳税款后全部由部门自行安排支出，而行政事业收费收入必须全部缴入国库，由财政统一安排相应的支出。由于财政统一安排的专项经费水平大多低于部门组织的非税收入，为了争取更多的经费收入，质监技术机构有充分的利益冲动进行这样的调整，但此举也为部门非税收入管理以及随后的经费支出合规性埋下隐患。同时，质检技术机构收费项目主要是企业委托服务收费，尽管按行政事业性收费管理，但在服务性质上却也有服务市场、自愿有偿的特点，再加上现行管理对调整行为没有实行严厉的惩罚措施，因此，往往给部门违规行为留下漏洞。

3.非税收入执收成本弥补机制不健全。质监技术机构开展的检验检测工作需要开支检验检测实验室建设、高端检测设备折旧更新、聘用专业性技术人员经费以及产品抽样费等一系列成本性费用。因此，质监系统执收成本相比其他单位要高，其收费收入规模在很大程度上体现了检测成本的消耗。按现行管理政策，纳入预算内管理的收费收入全部缴入国库，相应的成本支出由自治区财政优先从“纳入预算内管理的非税收入安排的资金”中统筹安排。但由于目前自治区财政对“纳入预算内管理的非税收入安排的资金”视同财政经费拨款纳入预算总盘子切块管理，因此，部门经费往往以年初核定的数为预算限额，年度中超收收入部分的执收成本难以得到弥补，在一定程度上影响部门事业发展。

4.自收自支技术机构经费管理体制不顺。自治区质监局所属13个特种设备监督检验机构是自收自支的事业单位，按单位性质，其人员经费、公用经费、业务经费以及检验检测中心建设资金主要通过组织的非税收入来筹集。2011年以前，特检系统收支管理体制是:收支在年初部门预算中统一编制，特检收费收入实行预算外财政专户管理，支出全部从预算外财政专户中安排，特检收费收入全额用于特检系统事业发展。2011年根据改革要求，特检收费收入由预算外财政专户管理方式改为预算内管理方式，支出全部从纳入预算管理的非税收入中安排。在实际编制预算中，并不按照年初的非税收入预测情况来进行支出安排，而是将纳入预算内管理的非税收入安排的资金划入预算盘子视同经费拨款进行切块管理，因而，特检机构的收支之间就形成了一定的差距。据统计，2011年自治区财政实际安排特检部门经费6949万元，当年度特检系统实收11 312万元;2012年实际安排特检部门经费6471万元，当年度特检系统预算安排征收计划9518万元。由于经费管理体制不顺，一方面特检系统收费收入成本较难弥补，另一方面也在一定程度上影响了特检业务发展规划。

5.预算编制管理不尽合理。按现行规定，部门年初预算主要分为基本支出和项目支出，基本支出包括人员经费及公用经费，人员经费按实有人员数及相应的工资、离退休费标准编制;公用经费按在职人员编制数及定额标准编制;项目经费主要用于支持部门事业发展的相关专项经费。但目前自治区财政在编制部门预算时，基本支出和项目支出预算管理不严，存在项目经费预算编列人员经费现象。具体项目主要分为两类:一类是聘用制人员或合同人员经费，另一类是事业单位绩效工资。目前，将事业单位绩效工资纳入区直单位年初预算项目经费管理属于过渡性政策。从自治区质监局情况来看，自2010年实施综合预算后，项目经费中安排人员经费支出比重逐年增加，2010～2013年分别占当年度项目经费的19.18%、28.06%、28.36%、33.87%。这样的预算编列方式不利于规范人员经费管理，也容易引发人员经费挤占事业经费。

6.存量资金调剂力度不够。部门存量资金主要是指部门的结转结余资金。从部门决算数据来看，近几年质监系统的结转结余资金规模没有明显减少，平均来看，质监系统年总收入中约30%部分形成了结余，其中财政拨款收入中约15%部分形成了结余。这些结转结余资金约20%部分是基本支出结余，约80%部分是项目资金结余，且基本支出结余中由财政拨款形成的结余仅占10%，项目支出结余中由财政拨款形成的结余则达到40%左右。动态来看，2009～2012年质监结转结余总规模年均增长12.32%，其中财政拨款部分约占30%左右，年均增长10.25%。

7.基层质监技术机构经费保障较为薄弱。质监系统垂管以来，由于财力有限，自治区质监局在全区范围内进行布局，重点扶持部分有经济发展环境、有技术检测优势的质检技术机构，这些技术机构大多是国家或自治区级的某些专项业务检测中心，而大部分技术机构尤其是县级技术机构经费保障较为薄弱。从年初部门预算安排来看，2010～2013年质监系统公共财政预算拨款年均增长17.45%，其中，自治区本级预算单位年均增长38.86%，市级年均增长 15.06%，县级年均增长仅4.99%。从占比来看，2010～2013年，自治区财政每年年初部门预算安排给质监局的公共预算经费拨款中，自治区、市级、县级质监机构的经费比例约为3∶4∶3，而相应的自治区本级仅有基层预算单位8个，在职在编实有人员504个;市级包含基层预算单位66个，在职在编实有人员1321个;县级包含基层预算单位176个，在职在编实有人员1579个。因此，县级质监机构的总体经费保障水平相对较低。

二、加强质监经费保障管理的建议

1.推进质监系统省以下管理体制调整。首先，研究推进质监系统收支体制下划工作。根据体制调整，市县质监机构组织的收费收入应全部调整缴入当地财政国库或专户，支出经费基数应限于近年来公共财政预算拨款部分(包括经费拨款及纳入预算管理非税收入安排的部分)安排的基本支出及经常性项目支出数。资产、债权债务应按照“总体保持稳定、资产随职能划转，债务优先由举债事由形成的资产归属方承担”的方式，确保履职有物质基础，债务有未来收益或资产抵押作归还保证。其次，要研究确定调整的对象。质监系统较为复杂，行政单位和技术机构较多，特别是国家和自治区级的检验检测中心，是否下划或权属如何确定仍需进一步研究。此外，根据《广西国民经济和社会发展十二五规划纲要》，围绕千亿元产业、重点产业园区，还需要建设完善18个国家级质检中心和30个自治区级质检中心，已经国家质检总局批准、自治区发改委立项的在建国家汽车质检中心，自治区发改委批准立项的国家珍珠及制品质检中心(二期)和自治区级质检中心12个，需筹措资金8.76亿元。这些项目的自筹资金部分主要依靠组织非税收入、系统内部统筹资金解决，分级管理后每个单位自身很难完成原预定的自筹资金任务，又不能以未来系统统筹财力安排，有的可能成为“半拉子”工程，有的可能难以启动实施。因此，对于这些重大的检验检测项目应研究确定是否仍归属自治区管理，或采取共同持有产权的方式确保项目的顺利实施。最后，要加强对市县的督促指导。

2.规范质监经费各级政府投入机制。一方面，应根据质监业务工作实际，研究确定经费分类保障机制。对于质监行政机关，应主要由同级财政予以保障，上级财政对业务执法装备、基础设施建设可以予以适当专项补助;质监技术机构应结合现行的事业单位分类改革确定技术机构经费保障性质，适宜推向市场、实行企业化管理的应尽快推进改革;对仍应保持公益性质，继续实施财政保障经费的应明确各级政府的投入责任，其人员经费、公用经费应由同级财政保障，对于检验检测设备、实验室及中心建设应逐步建立各级政府共同承担机制，对此主要考虑到该类资金需求规模较大，仅仅依靠基层财力项目难以推进，同时，需要上级部门通过对资金的倾斜引导筹划全区技术检验检测中心的建设格局，减少低水平重复建设和不切实际的盲目攀比。另一方面，应切实规范各级政府经费投入方式。按照中央十八届三中全会关于事权与支出责任相适应的改革精神，建议取消现行国家质检总局直接下达给各地质监系统的资金，所有的中央补助全部通过中央财政转移支付至省级财政，资金的分配下达不再报送国家质检总局审批，由自治区财政厅、自治区质监局研究分配;进一步加强自治区财政对质监系统经费的保障与管理，自治区对各市县质监系统的经费补助应在年初细化分配下达，减少并逐步停止自治区质监局本级内部资金的直接下拨，确保资金的规范管理;各级财政在质监经费保障体制理顺后，应针对突出问题，建立质监技术机构经费补偿机制，在实行“收支两条线”管理的同时，对质监执收收入成本进行合理弥补。

3.尽快规范质监经营性收费收入管理政策。建议由自治区质监局牵头，对本单位各类收入进行清理，提出初审意见，对已有明确文件规定作为经营性收费收入管理、并列入行政事业单位经营服务性收费项目目录的收费收入，应进一步规范收费方式、程序和要求;对现行属于行政事业单位行政事业性收费项目目录的，在实际操作中应严格按规定缴入自治区国库，不得自行调整为经营性收费收入方式进行管理;对部分收费项目按现行方式管理存在不合理、需要调整变更性质以适应实际需要的，或没有文件明确规定作为经营性收费收入项目、但又具有经营性管理特点的，需由质监主管部门组织会同有关部门规范收费性质、收费方式、收费程序等。未经规范的程序，质监系统不得自行调整收费收入管理方式，质监主管部门应加强对所属事业单位、技术机构各类收费收入管理，确保符合财经纪律要求。同时，有关部门应进一步深入开展收费收入成本测算工作，逐步建立执收收入与成本补偿联动机制。

4.理顺质监自收自支事业单位经费管理体制。对于质监所属特检机构，鉴于其自收自支事业单位的性质，相关部门应重点研究规范自收自支事业单位经费预算管理政策。在具体操作上，年初预算编制时，建议按照自治区质监局特检机构编制的非税收入计划安排相应的支出，在年度执行中如有超收需要进一步弥补成本的，由自治区质监局向自治区财政厅申报，经自治区财政厅有关部门审核后将超收部分追加至部门用于检验检测事业发展。另外，自治区财政应着重从强化部门非税收入计划编制科学性、支出安排合理性方面加强对年初预算和年度预算调整的审核。而且应结合事业单位分类改革政策，尊重特检机构服务市场的特点，推进特检机构走向市场化、实行企业化经营管理体制。

5.逐步取消绩效工资过渡性预算编制政策。此项工作主要是实际操作的问题，也是目前广西区级事业单位普遍面临的问题。对此，需要财政部门会同人社部门、质监部门联合开展绩效工资核定及财政补助比例研究工作，尽快优化升级现行的预算编制系统，按规定设定标准和财政补助比例后，推进事业单位绩效工资尽早在基本支出中编列，确保基本支出、项目支出预算准确归位，减少资金挤占、违规超标发放人员经费以及绩效工资管理粗放等实际问题。

6.加大存量资金管理和整合力度。首先，应加大结转结余资金收回力度并建立预算编制联动管理机制。应进一步摸清底数、细化分析、查找原因、分类处理，对质监系统基本支出结余，需要重点清理非财政拨款部分;对项目支出结余，应按质监系统基本建设项目、资本性政府采购项目、行政事业性项目结余进行分类研究。对积累在部门的结转结余资金进一步加大收回力度，并建立结余结转资金管理与预算编制结合机制，在编制下一年度部门预算时，侧重对基本支出预算编制总额的控制，对项目支出预算要注重结构性调整。其次，加强预算执行管理。质监系统对预计当年能够执行完毕的结余结转项目，加快预算执行进度;对执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目、经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的项目应及时调整用于其他支出项目，财政部门视实际情况酌情将部分结余资金收回统筹安排。最后，进一步规范质监系统资金支付管理。应严格规范执行国库集中支付制度，严禁违规将财政资金从零余额账户支付到所属预算单位实有资金银行账户。对银行账户现有结余资金，应采取分年编入部门预算或收回财政统筹安排的方式，逐步予以消化。质监部门应按要求清理整顿银行账户，凡不符合规定应予以撤销的，坚决予以撤销;短期内无法撤销的，应纳入国库单一账户体系，严格审批管理，避免脱离财政监管。

7.支持重点检验检测中心和基层质检能力建设。质监经费保障应按照既要谋划布局又要统筹兼顾的原则开展。首先，主管部门应对技术机构进行统一规划、合理布局、严格审批，避免重复建设。体制调整后可以考虑通过技术机构审批机制推进规划管理，对各市县人民政府设置技术机构建议要报请自治区有关部门同意后批准设置，国家和自治区级的产品质量监督检验中心建议由质监主管部门直接管理或主管部门与当地政府共同管理。此外，现行的同类技术机构一个城市只设一个，特种设备检测机构、专业纤维检验机构和标准化技术机构要求只在自治区本级、市两级设立等要求应继续执行。其次，充分发挥中央和自治区的经费补助引导作用。经费补助对象应坚决杜绝撒胡椒面，建议以重点检验检测中心和基层质监机构为主，资金分配应对投入规模较大、处于建设阶段的重点检验检测中心予以专项补助，对县级质监机构应综合考虑各地财政困难程度、编制内实有人数、主要业务量等因素进行合理补助，对财力确属困难、保障能力不足的地区予以倾斜安排，确保全区基层质监机构经费保障水平差距总体控制在相对合理幅度范围内。最后，建立对基层质监经费保障绩效考评。建议体制调整后，逐步完善质监经费保障绩效考评制度。通过对基层质监经费保障进行考评，在掌握基层质监保障具体情况的基础上，督促薄弱地区加强经费保障。