稳步推动我国民营银行发展的探讨综述

2014-04-16财政部财政科学研究所夏荣静

经济研究参考 2014年60期

关键词：银行监管

财政部财政科学研究所夏荣静

稳步推动我国民营银行发展的探讨综述

财政部财政科学研究所夏荣静

随着金融“国十条”的出台，鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行。现将社会关注我国民营银行发展的必要性和确立发展民营银行的风险防范对策作一综述。

民营银行；现状；发展思路

一、民营银行存在的必要性

民营银行具有政企分离、经营机制灵活、效率高、针对性强等优点，可作为我国金融体系的重要补充。

1.推动形成国有银行、民营银行、外资银行的三方架构。我国银行业主要由国有资本主导，政府控股，国家是风险的最终承担者。面对大量外资机构对中小市场份额的挤占，民营银行私有化和灵活性的特点，决定了它便于发展中小型、区域性银行，有助于抢占空白市场，与国有银行形成优势互补，提高国内金融整体实力，保护“中资银行”，缓解外资银行压力。

现代金融组织体系应当是包括国有、股份、民营、合作、外资等多层次、多元化金融体系。金融改革关键在于新鲜血液的注入，而民营银行真正实现了政企分开、独立自主，有利于金融创新，为市场注入活力，营造更公平更有效的银行竞争环境。“国有银行、民营银行、外资银行”的三方架构更适应于我国经济发展，民营银行的茁壮发展将倒逼国有银行的自身改革，从而促进银行业竞争，稳健改革步伐。

2.将民间金融纳入监管范围，利于民间金融规范发展。随着非公有制经济的发展，民间资金流通量越来越大。目前我国利率仍未完全放开，投资方式仍不能满足日益膨胀的民间资金投资需求。民间金融主要包括民间借贷、地下钱庄、民间集资等形式，具有自发自主的特点。缺乏合法合规的日常监管和法律保障，民间金融往往利率水平偏高、风险较大。对民间资金的管理“宜疏不宜堵”，鼓励民营银行吸收民间资金，让过热的民间资本通过银行进入企业，促进经济实体发展，缓解因不合规导致的金融风险扩散。民营银行的发展有利于将地下金融资金引入政府监管，促进金融活动阳光化，利于规范民间资金流动和民间投融资的健康运行，维护金融市场稳定。①

3.缓解中小企业融资难，促进经济发展。全国工商联公布的最新数据显示，2013年，我国民营经济贡献的GDP总量超过60%。当前至少有19个省级行政区的贡献超过50%，其中广东省超过了80%。登记注册的私营企业已达到1200多万户。在民间投资领域，2013年全年，我国民营经济完成城镇固定资产投资共计27万亿元，同比增长22.8%，占全部投资额的比重达到62%；其中私营企业完成12.1万亿元，同比增长30.8%。从这些数据可以看出，民营经济正成为推动经济发展的重要动力。然而与此同时，我国中小企业受诚信体系不健全、抵押和担保困难等方面的制约，许多民营中小企业很难获得银行贷款，资金短缺成了制约其做大做强的瓶颈，中小企业普遍存在融资难的问题。发展民营银行，缓解中小企业融资难问题，有利于促进我国经济社会发展。②

二、我国民营银行的发展现状

1.民营银行地区发展极不平衡。由于我国经济的发展本身就存在着区域间不平衡，民营银行也呈现出地区之间发展不平衡的问题。从地域分布来看，民营银行主要集中在浙江、广东等东南沿海地区。在浙江如台州银行、泰隆银行、民泰银行、稠州银行等规模较大的银行有很多，但到了西北地区具有相当规模的银行却十分罕见。

2.民营银行发展规模小。在银行业，一直存在着国有控股“一股独大”的局面。据中国银监会2011年数据，银行业金融机构的总资产规模中国有商业银行资产规模所占份额为47.3%，而我国的民营银行的总资产规模仅仅有22 290.64亿元，仅占银行业总资产规模的1.968%。民营银行资产规模弱小不言而喻。资产规模直接可以限制一个银行业务经营的广度和深度，制约其长远的发展。

3.民营银行发展缺乏专业人才。银行的经营面临的风险巨大，需要具备深厚金融知识的专业性人才。而目前中国高等教育的人才培养机制与社会实际严重脱钩，高校很难为社会培养出金融家和银行家。另外，企业的选人用人机制明显落后，金融人才很难找到用武之地。面临国有银行和外资银行的人才争夺，民营银行明显有些力不从心。此外，民营银行运作效率低下、经营管理落后与其专业人才匮乏有很大关系。

4.社会信用环境不完善制约民营银行发展。银行作为一个中介机构，良好的信用是银行生存的保证。但是民营银行由于资产规模小、市场占有率小、营业网点少，很难建立起广泛良好的信用环境。广泛良好的信用环境不具备，资金来源就会受到限制，业务经营的广度和深度也要受此影响。

5.传统观念对民营银行发展产生制约。国有商业银行由国家控股，享有国家信誉，信用极高。因此，公众更加信赖国有银行。这样使得民营银行吸收存款陷入困境。民营银行缺乏稳定廉价的资金来源，其生存与发展将面临巨大的挑战。

6.缺乏风险控制措施和必要的监管制度。银行是经营货币和信用的特殊金融企业，其经营的好坏与工商企业、社会上的居民都密切相关。因此，银行面临的经营风险巨大。而目前我国还没有完全建立起民营银行的风险控制系统。另外，民营银行没有国家控股，国家对其监督和控制就要有别于国有商业银行。具体的监督制度尚未建立，国家对民营银行发展的态度并不十分明朗。③

三、民营银行的风险问题探析

按照《巴塞尔协议II》的定义，纳入银行资本计算的风险主要有三类：一是信用风险；二是市场风险；三是操作风险。这三类风险都需要风险管理信息系统进行监控，但目前还无法实现。理论上对信用风险和市场风险的研究已相对成熟，这两类风险都已经可以精细量化，而操作风险的量化人为因素较多民营银行虽然具有产权明晰、责权明确、产权转让灵活、法人治理结构完善等优点，但受宏观金融环境、技术因素、人员素质和管理水平的制约，仍然面临工作效率低、内控制度不完善、信贷资产管理疏漏等困扰，信用风险、道德风险和操作风险的出现在所难免，除了要面对一般商业银行的经营风险外，还要面对许多特殊风险。这些风险表现在：

1.储户信任风险。银行生存发展以信用为基础，品牌、信任和储户认可都很重要。储户对银行的认可度越高，就越有利于银行开展业务。民营银行作为国家金融改革的新生儿，还没有在业务活动中建立起充足的储户认可度。与国有银行相比，民营银行在市场份额、规模与信用上处于劣势。国有银行有国家信誉担保，而民营银行完全是按市场化运作，对于广大储户来说，其信用程度远远不及国家信用。

2.行业竞争风险。随着中国金融体制改革的逐步深化和对外开放的深入发展，银行业的竞争日益激烈。国有银行、股份制银行、城商行、农商行、外资银行、互联网金融、各类投资担保公司等都在积极抢占市场份额，它们在管理、服务、存款、人才、利率、电子化水平和金融产品创新等方面正积极开展竞争，其竞争范围越来越大，竞争手段越来越新，竞争形式越来越多。

3.资本金短缺风险。资本金在银行总负债额中所占比重不大，但却是决定银行生存和发展的关键要素，它代表一个银行的经济实力、信用程度和债务清偿能力，它是补偿意外损失、抵御金融风险、维护储户利益的最后一道防线。按《巴塞尔协议》资本充足的基本要求、中国《商业银行法》和央行关于银行资产负债比例管理要求，在一定资本规模下，银行不能无限制地扩张其资产负债业务。而民营银行设立运营初期，资金实力一般比较小，资本金来源补充渠道有限，如果不能及时有效增加和充实资本金，就很容易由于资本金补充不及时，影响民营银行业务活动的正常进行和绩效水平有效提高，最终难逃被市场淘汰的厄运。

4.关联企业贷款风险。关联企业信贷的风险主要表现在信用膨胀、担保虚化、信贷资金挪用和贷款偿还不力四个方面。中国社会信用理念和信用基础比较薄弱，从而使民营银行在面对关联企业客户利用关联交易方式侵害银行债权时，难以找到真正合法有效的手段来维护自己的合法债权。那些经营失败的民营银行共同特点就是股东一开始就想通过设立银行来“圈钱”，民营企业办银行的动机就是期望为自己的企业搭建资金平台，为企业融资提供便利。而这些民营企业往往规模较小，资金实力有限，扩张欲望很强，抗风险能力极弱，一旦出现经营问题，民营银行就会暴露出巨大风险。

5.内部人控制风险。作为民营资本发起的股份制企业，民营银行的股权安排直接影响到其正常的经营活动。一是股权过于集中，从而造成极少数人控制银行的局面；二是股权过于分散，股东人数太多，他们相互攀靠、相互冲突，从而造成事实上的经理人控制局面。这两种局面都会造成内部人控制，引发关联交易、关联贷款，造成贷款集中度过高，产生信贷损失风险。在内部人控制的情况下，所有的工作流程、监督机制，乃至董事会、监事会都将形同虚设，银行将变成私人公司，违规操作、违法经营、侵吞挪用银行资金在所难免，如何避免民营银行内部人控制风险无疑成为困扰民营银行的另一大难题。④

四、国外民营银行的成功经验

1.美国社区银行：明确准入条件，监管政策倾斜。美国的银行准入条件十分明确，1863年《国民银行法》规定，5人以上的创办者，能履行法律规定义务的，可以颁发银行执照并注册；1900年，美国将银行注册资本从5万美元调整为2.5万美元；1935年，美国《银行法》规定开设新银行必须得到联邦或各州监管机构的许可，原则上不许银行跨州设立分支机构。在设立新银行时，美国监管部门重点考查其盈利前景、管理层、资本金、社区需要等因素，社区居民可以发表意见或要求召开听证会。在监管方面，美国政策向社区银行倾斜，监管程序、监管措施相对简化，对一些领域的数据采集和报告要求、财务报表的报送周期、现场检查的频率等更富弹性。

2.德国民营银行：加强公司治理，强化社会监督。德国民营银行公司治理以内部严密的组织结构为主，外部侧重政府监管，具有强烈的群体意识和凝聚力量，重视追求长期利益。德国民营银行的股份集中在其他银行、保险公司、企业等机构手中，公众手中所持有股份比率较低，这种治理模式优点是保护了利益相关者的利益，缺点是使经营者缺乏危机感，甚至借助股东间的权力制衡形成内部人控制。

3.英国城市银行：差异化经营战略。英国民营银行重点发展居民零散贷款、中小企业短期贷款、农业贷款等大型银行不愿意介入的领域，并着力打造便民银行，实行一周7天工作制，营业时间延至20 点，对于符合条件的新账户开卡仅需15分钟，实时出卡，效率远高于其他银行，获得了大量忠实客户。⑤

五、国际民营银行的失败教训

1.俄国的教训：放任自由导致道德风险。按照“休克疗法”，俄国在1991年前后全面放开了金融业，却没有建立起完善的市场竞争机制和金融监管体系，导致当时涌现出的两万多家银行大多是金融投机商，造成了俄国金融、财政体制全面瘫痪，大量资金外逃，国民经济的一半以上变成了地下经济，金融业秩序严重受损。

2.印度尼西亚的教训：特权介入引发经济危机。20世纪80年代以前，印度尼西亚的银行业是由国有银行垄断的，为了提高银行业的效率，印度尼西亚在80年代初放开了对民营银行的限制。从80年代初至1997年，印度尼西亚民营银行的市场占有率已经达到50%。但由于特权的介入，许多民营银行和非银行金融机构被控制在公子王孙、达官显贵的手中，他们大量超贷，举债扩张，在股市和房地产市场上大发横财。随着亚洲金融危机的爆发，1997年印度尼西亚被迫向国际货币基金组织求救，中央银行以承诺关闭16家负债最严重的银行来换取230亿美元的经济援助，但是由于特权介入，印度尼西亚最高法院不得不允许这些银行恢复营业。

3.韩国式危机：银企结合需严格把关。韩国在金融改革过程中，鼓励大企业和银行合作，银行的财权和人事权都控制在政府手中，由官员和财阀决定贷款的去向，银行基本没有独立审查贷款风险的权限，本质上是政府下属的一个财务机构。因此三星、大宇、现代等大财团容易得到银行大量信贷，并进行不计成本的恶性扩张，负债累累。亚洲金融危机的爆发不仅使企业严重亏损，还迅速拖垮了韩国整个金融体系。

4.我国台湾的教训：金融过度引发恶性竞争。我国台湾在1989年修改了《银行法》，开放民营银行，当年申请的单位就为19家，1998年达到48家，加上岛外银行开设的分行，台湾的银行数量一度达到94家。大量新生银行的涌入，使得金融市场竞争日趋激烈，并造成金融过度，不仅没有提高银行效率，反而造成很多金融机构经营困难，兼并重组时有发生，导致整个银行系统出现风险。⑥

六、稳进推动我国民营银行发展的思路和建议

思路一：从金融发展的角度来提出民营银行发展的建议。

一是加快推进基础制度建设和关键制度改革。作为保障银行业健康发展的基础制度，建立存款保险制度，推进利率市场化改革等是其中的重要内容。存款保险制度具有托底性质，对于保护储户利益，实现金融市场主体有序退出，维护金融系统稳定具有决定性意义。推进利率市场化改革不仅事关民营银行发展，而且对于进一步推进国有银行改革，都发挥着重要作用。因此，基础制度建设和关键制度改革要加快，为后续的金融改革提供良好的制度保障。

二是努力营造平等的市场竞争氛围。从外部环境来看，民营银行与国有银行、外资银行同处一个市场环境，在发起设立之初就面临着较为不利的竞争环境，市场形象与其发起、设立的企业集团股东背景高度相关。商业银行运行的基础在于社会信任。相比同为民营资本性质的外资银行，其不具备国际影响力；相比国有银行，不具备政府的信用担保。民营银行生存发展基础较为薄弱。为此，政府监管机构要充分考虑民营银行的具体特点，在加强行业监管的同时，注意维护平等竞争的市场竞争氛围，为民营银行的发展提供相应的政策支持。

三是加强民营银行的内部管理。回顾海内外民营银行改革的案例，如何严防内部人控制和关联贷款问题，是困扰民营银行发展的重要问题。在发展民营银行的初始阶段，一定要对民营银行的内部管理从严要求，加强内外部监管措施，有效落实《商业银行法》等监管法规，防止出现关联贷款等现象，维护民营银行改革的良好局面。

四是强化银行业风险预警管理。民营银行作为新的行业进入者，其资产规模较小，经营管理能力有限，市场信用水平与原有银行存在较大差距，其抗风险能力较弱。为防止由于个别民营银行经营不善，导致整个金融系统出现风险隐患，金融机构之间要建立相应的风险隔离机制，防止单一机构的个体性风险迅速扩散到整个银行体系。⑦

思路二：关于放宽与规范民营银行市场管理的建议。

第一，把民营银行发起设立准入，同民营资本投资入股及控股现有中小型商业银行结合起来。

(1)建立公开透明的民营银行股东及控股股东准入标准；(2)设定控股股东及一致行动人持股上限，股权适度分散，利于建立合理的公司治理结构；(3)增强控股股东及实际控制人信息透明度，利于加强股东监管；(4)严格限制股东关联交易；(5)建立监管信息数据库，严格防止通过“壳”公司及复杂股权结构和人事控制建立隐形银行金融控股“系”。为保证政府市场管理的公平性，无论是新设民营银行还是民营资本控股现有银行，都应在准入企业的资质及公司治理、股东关联交易、股东监管尤其是控股股东监管、监管风险评级等方面，保持监管政策待遇上的接近和相似。

第二，在建立和完善存款保险制度的同时，给予民营银行存款准备金率优惠政策以增强市场竞争水平。

(1)存款保险金(费)的性质和会计核算取决于存款保险制度的类型，如果将其确认为一种流动性互助基金，则建议以保证金或准备金形式核算列示为银行资产项目，如果将其确认为保险费用支出，则建议将此项下累计支出金额视同银行附属资本监管；(2)初期给予民营银行不高于农信社适用标准的存款准备金率政策待遇，并统一逐步降低各存款货币机构的存款准备金率。

第三，放宽对民营银行经营的行政性管制，在银行业审慎监管的基础上引导其规范发展。

(1)根据国家对民营银行“实行有限牌照”的设立原则，即允许民营银行在一定区域中持有有限牌照，其经营规模和利润总额空间有限，因此对其发起设立的资本下限要求应当与区域空间匹配，否则过高的资本要求将使新设民营银行财务指标压力过大；(2)尽快启动《商业银行法》修法程序，取消存贷比上限75% 的法条规定。放松存贷比硬性监管考核，让银行存贷比指标回归流动性监测参考指标的本源定位，加强流动性风险的实质监管；(3)放松对民营银行的信贷额度管制，加强资本监管和窗口指导；(4)目前监管机构对外币及贷款价格的行政性管制已基本放开，利率市场化改革已聚焦在一般性存款利率方面，在总体未实现存款利率市场化的阶段，应当放宽民营银行存款利率自主定价幅度；(5)监管机构应当政策支持民营银行专业化差异化经营，鼓励其在细分市场领域、新兴领域建立竞争优势，鼓励民营银行在金融服务空白的领域扎实开展业务，满足社会金融服务需求；(6)对于民营银行能够清晰识别、评估、报备全面风险状况的非监管套利的金融创新产品，监管机构应当给予适度宽松的监管政策环境；(7)在国家统一的银行业监管政策和框架下，对初设的民营银行的监管程序、监管措施适当相对简化，降低民营银行承担的监管成本；(8)强化市场纪律约束，同其他银行一样，民营银行信息披露必须及时、完整、有效，应当按季度进行信息披露，并对披露信息的真实性承担法律责任。⑧

思路三：完善民营银行的监督管理体系建议。

从政府监管、行业自律、民间独立审查和内部控制4个层次着手，为整个银行体系的健康发展提供良好的外部环境。

第一，严把市场准入关，建立完善的民营银行市场准入机制。

民营银行市场准入监管是防控道德风险的重要环节，应集中在两个方面：一是对合格银行及其股东的识别和筛选；二是防止民营银行的过度竞争。对于民营银行的股东识别和筛选要遵循信用第一的原则，要求股东在过去经营过程中无不良信用记录；具有充足的运营资本；企业负债率较低；所从事的行业具有可持续发展；经营的组织架构完善。建立股东承诺机制，要求民营银行不能对股东及关联企业贷款，并定期公示股东及关联企业名单，为监管提供依据。对民营银行的经营应采取适度限制、逐渐放开的原则。避免民营银行采取不正当手段获取存款资源。对于民营银行新开发的业务产品加强风险评估，规避其经营风险。

第二，明确民营银行经营规范准则，建立风险防控体系。

(1)建立规范的法人治理结构体系，实现内部制约机制。民营银行主要是股份制商业银行，应加强股东构成的管理，使银行所有者与经营者相分离。民营银行的资本由民间自发组建，股权过于集中可能造成少数人控制银行，增加了存款人的资产风险。因此，必须建立科学的董事选聘机制，确保高素质的人员担任董事。要优化董事会构成，确保董事会运作的独立性。在保证相当比例内部董事的基础上，应设立一定数量的独立的外部董事和独立董事。同时，提高监事会地位，完善监事会职能，监事长和非职工监事必须由选举产生，且不在银行中担任行政职务。制定监事奖惩制度，增强监事会的权威性。

(2)加大对民营银行注册资本的监管，为规避经营风险提供保障。民营银行自有资产是对存款客户资金风险的最好的保障，随着经营规模的扩大，民营银行的股东应承诺对银行持续补充资本，在发生流动性风险时进行救助，并应承诺风险兜底。在银行用资本承担风险之后，股东对剩余风险承担连带责任，对存款人进行赔付。

(3)建立民营银行的存款保险制度以及信贷资产保险制度。存款保险制度不仅有效规避经营过程中客户存款的到期支付风险，而且为民营银行开拓市场提供有效的竞争手段。由于民营银行主要服务于中小客户，必将承担较大的经营成本及经营风险，这就要求民营银行具有一定的不良资产容忍度，建立信贷资产保险制度可以有效规避经营风险。

(4)建立合理、统一、安全的银行业务操作系统。民营银行要规避操作系统的经营风险，有必要建立合理、统一、安全的银行操作系统。主要包括合理选用业务操作系统，统一会计核算科目及结算要求，采取有效措施实现系统的安全性。银行的结算及支付系统的网络安全性是银行经营过程中需要把控的重要的防线。同时，设置合理的会计科目，明确结算操作内控要求，定期做好系统的压力测试，从而规避系统风险。

此外，还应明确民营银行经营管理人员的核准机制。民营银行经营管理人员应具有一定的经营从业年限；加强从业人员的专业能力的审核；对于操作人员应加强从业资格的考核。

第三，建立完善的经营风险监督检查机制。

银行业规章制度比较完善，但缺少有效的落实与执行。为此，应坚持“控制监督在先”的原则，注重从源头上建立风险防控机制，不断加强内部监督能力，主动接受外部监管，有效地整合各方面监督资源，逐步形成人控和机控、内审与外审、专业行业与上下联动等多元结合的监督网络格局，切实提高监管效率和质量。

(1)现场检查和非现场监管相结合。现场检查是通过查阅金融机构的账表、文件等相关资料以及座谈询问等方法，对金融机构经营管理情况进行分析、检查、评价和处理。其主要内容包括业务经营的合法合规性、风险状况和资本充足性、资产质量、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制、市场风险敏感度等。非现场监管是对现场检查发现的问题和风险进行持续、系统的跟踪监测，关注被监管机构的整改进度和情况，进而加强现场检查的有效性。

(2)严格民营银行内部审计要求。监管部门在批准民营银行开业的条件中要明确行长的风险管理组织架构，把建立银行内部审计部门作为开业必要条件。同时，民营银行内审部门的职能要明确。

第四，建立风险预警及退出机制。

及时关闭不合格银行是市场的要求，更是保证金融体系正常运行的必要措施。鉴于银行的特殊性，其关闭和破产对于社会经济产生很大的负面影响，因此必须防患于未然。建立完善的风险预警制度和退出机制能够使民营银行在经营不善或资不抵债的时候及时退出，避免给国家和个人造成更大的损失。

(1)信息披露制度建设。现阶段，在我国个人、机构诚信系统还很不健全的情况下，应以强制披露为主。同时，要采取补充报表披露。民营银行对于报表附注中没有规定披露的内容在必要的情况下应采取补充报表披露。

(2)建立风险评级体系。要根据资本充足率、资产质量、管理水平、流动性、安全性、效益性、市场风险的监控性等指标对民营银行进行客观的评价，确定风险等级，对于超过一定风险等级的标准的银行要提出预警。

(3)建立民营银行退出机制。要设立明确的民营银行的退出管理机构，建立健全退出的标准体及相应的实施办法。对于退出银行进行审查及相应的善后处理，建立存款及贷款采取保证金制度，有利于降低银行破产带来的市场及金融风险。同时，建立健全关于银行破产的法律规范，为民营银行的退出提供法律保障。⑨

① 高杨：《对中国民营银行发展的思考》，载于《管理观察》2014年第16期。

② 钟群：《我国发展民营银行问题探讨》，载于《边疆经济与文化》2014年第5期。

③ 和振华：《中国民营银行发展的问题及对策》，载于《新经济》2014年第14期。

④ 卢福财、张荣鑫：《中国民营银行的设立: 现实意义、政策选择与风险防范研究》，载于《经济与管理研究》2014年第4期。

⑤⑥ 李孟菲：《中国民营银行发展的国际经验借鉴》，载于《经济研究导刊》2014年第15期。

⑦ 梁绮利：《从金融发展视角看民营银行对我国金融改革的影响》，载于《农村金融研究》2014年第3期。