论环渤海经济一体化中政府协同治理问题研究

刘中华/海伦市经营管理站

论环渤海经济一体化中政府协同治理问题研究

刘中华/海伦市经营管理站

在环渤海区域经济一体化发展的背景下，我国各级政府应树立合作共赢的现代行政理念，中央和地方两级政府，通过建立健全法规体系、推进地方政府职能转变、优化绩效评估体系等措施来进一步加强环渤海区域政府间的协同治理。

环渤海区域；经济一体化；协同治理

在区域经济发展一体化的过程中，政府间的协同治理起着至关重要的作用。地方政府如何在有效保护发展相对弱势区域的前提下收获区域经济的快速协调发展，同时缩小区域之间的发展差距，是各国政府在区域经济一体化过程中必须面对和解决的一个重要的问题，环渤海区域作为继长江三角洲区域、珠江三角洲区域之后的第三个一体化的经济区，如何提高环渤海区域的一体化程度成为环渤海区域内政府亟待解决的问题，而这个问题的有效解决必须依赖政府间的协同治理，需要地方政府妥善处理好府际之间的关系，结合区域经济一体化理论和政府协同治理实践来实现区域经济的协调发展。

一、环渤海区域政府间协作的现状分析

自环渤海区域成立至今，30多年的合作发展历程中，采取了多种合作形式，取得了丰硕的成果，全方位的合作正在不断的加深。从2004年开始，环渤海经济区的省（区）市先后召开了几次重要会议，并就区域内经济合作以及建立省（区）市政府间的合作协调机制达成共识。

环渤海区域政府之间的协作以行政区划划分为主，地域间条块壁垒明确，协作的重点以北京天津为重心。由于各地之间经济发展水平的限制，政府协作发展存在不平衡性，同时由于我国在区域经济协作方面法律的缺失，难以形成规范的法律框架来知道政府间的协作。

未来环渤海区域必定合作大于竞争，其经济发展将在一个共同协作的氛围中推进[15]。区域内的核心板块为京津冀、山东半岛、辽东半岛主导的三大城市群，这三大核心板块在联合其他城市与地区共同推动环渤海区域合作发展中发挥着重要的引导作用。

二、环渤海区域经济一体化中地方政府协同治理遇到的困境

环渤海区域经济一体化发展过程中，地方政府间协同治理出现了地方保护主义、地方政府间不配合、缺少制度化约束等各类问题。

1.地方保护主义限制协同作用的发挥。环渤海区域地方保护主义盛行，主要表现在：经济贸易壁垒高，产业结构趋同化、各地政府各自为政，竞争关系远大于合作关系、与长三角，珠三角相比，经济整合程度低。由于地方保护主义导致的市场割裂及行业垄断，严重影响着环渤海区域经济一体化的进程，使得环渤海难以全面发挥继长三角、珠三角之后“第三增长极”的作用，对于地方政府之间的协同合作产生着巨大的负面影响。

2.地方政府间缺乏统一的合作考量。环渤海经济区域圈包含五省和两个直辖市。由于在经济发展速度及规模和改革意识上存在着差异，各地方政府经济主管或决策部门在制定地方政策时多从本地区出发，缺乏大局观念。在局部利益与环渤海经济区域整体利益布局方面发生矛盾或者冲突时往往优先关注本省市利益，缺乏通盘考虑思想和整体观念。虽然区域内各省市已经从理论上开始对环渤海经济圈合作的研讨，但由于涉及利益主体的多元化，由行政力量的推动难以产生太大的内在冲动。

3.地方政府间合作缺乏制度化的约束。环渤海经济圈内地方政府之间的合作一般限于政府的政策和会议等层面，协议的实施主要在于双方的履行程度。一旦一方失信，对方则毫无办法可言，市场主体是协议内容实现的主要依靠，但由于其欠缺法律法规的保障，具有效力不足、稳定性差、强制性和制度化的程度低等特点，很难使市场主体积极主动地遵循协议的规范来处理问题。相关会议后的协议文案是环渤海区域地方政府间的合作的主要依据，但由于我国在地方区域协作方面的法律法规不完善，导致区域合作中缺少相关法律法规的保障，对于区域协作中签订的合作也缺少了法律的保障与监督，违规行为则更加难以治理与责罚。

三、环渤海区域经济一体化中地方政府协同治理思路

根据环渤海在政府协同治理方面的问题研究，结合环渤海区域的发展现状，找到一条地方政府在区域经济一体化过程中实现更好合作的路径，并提出解决的对策。

1.树立合作共赢的现代行政理念。随着社会的发展进步，各地区联系的不断加深，环渤海区域经济一体化的大趋势也在不断的加深，合作性竞争关系出现。对该区域内的地方政府来说，地方政府的行为必然会受到理念的引导，地方政府在理念上应该意识到虽然竞争是地方政府关系的一个方面，但是合作也必不可少。地方政府应该使单纯对抗性竞争的狭隘观念得到转变，树立合作共赢的现代行政理念。

2.强化中央政府作为。

首先，重视中央政府的协调作用。强调中央政府在地方政府合作中的协调作用，是因为在地方政府的博弈结构中，中央政府可以超脱于地方利益的争端，跳出地方政府这样一个狭隘的视角，站在环渤海区域整体的角度上来看问题，既能够成为信息沟通者，又能够成为冲突裁判者。要强化中央政府的协调作用，就必须强化中央政府的宏观调控能力，加强中央政府对环渤海区域内地方政府的监督与约束，保证中央政府及时有力地纠正地方政府间的恶性竞争行为。

其次，建立并完善政府间关系的法律法规体系。《府际关系法》和《区域地方政府职能法》的制定，规范地方政府的权限职能，使地方政府的行为趋于合理化，这样就可以避免市场中的不正当竞争行为。类似反垄断法的法律法规的制定时，要在法律条文中明确规定出惩罚的具体内容。

再次，健全区域利益补偿机制。“利益补偿机制”即在坚持公平性的原则下，以市场调节为基础，用规范的区域政策为手段，来实现区域之间的利益转移，同时强调经济发达地区与经济相对落后地区之间的利益补偿，使区域内实现共同富裕。

3.提高地方政府执行能力。

首先，积极推进地方政府的职能转变。地方政府作为公共事务的管理者，不仅应该将其与社会经济主体的利益连带关系割断，而且应该从直接经营地方经济者的身份中解脱出来，以比较超然的立场，对各种利益群体或个体的经济活动公正地而不是有所偏袒地进行调控，防止地方政府间的恶性竞争因政府干预过度而加剧。

其次，优化地方政府间绩效评估体系。环渤海区域内地方政府原有的政府绩效考核都是以GDP为主导，这种唯地方经济增长的考核体系直接的后果既是使区域内地方政府对于区域间合作缺乏动力，难以产生合力。在这样的情况下，为了激励地方政府实现更好的合作，有必要重新更改现有的绩效评估体系。

再次，制定区域内契约违背惩戒机制。环渤海区域虽然在过去各级政府间展开了各种合作，签订各种形式的合约，但由于缺乏区域内的契约违背惩处机制，使得很多的合约到最后只能是一纸空文，所以制定一种契约违背惩戒机制对于环渤海经济的一体化已经刻不容缓，对违背契约的地方政府进行惩罚，来防止合作关系的破裂。

[1]朱向红。构建长三角区际协调发展创新机制-基于区域政府合作视角 [J].东岳论丛，2013（3）：61.

[2]刘晓春。京津冀区域一体化研究[J].唐山师范学院学报，2013（3）：102-104.