城市化进程中的土地困局：现状、成因与变革*

张海鹏 曲婷婷

我国人多地少，而且经济社会发展正处于转型期，许多制度仍不够完善，相关体制机制运转仍不够顺畅。于是，在土地资源配置和利用过程中就容易出现一些矛盾和冲突，特别是在城市化进程中出现的土地困局尤为值得关注。需要说明的是，本文研究的各种土地困局并非都在全国范围内普遍存在，有些只存在于大城市或中等城市的发展过程中。

关于城市化进程中存在的土地问题，国内不少学者对此都有研究，各大媒体也有大量的深入报道。比如，贺雪峰剖析了地权的逻辑和土地制度变革的方向①；陈锡文对我国的土地制度和土地利用政策进行了深入阐释②；中国经济增长前沿课题组、华生等论述了我国城市化是土地城市化而非人口城市化的观点③。不过，已有的研究往往针对土地困局中的单个问题进行探讨，而本文则在相关研究的基础上，系统分析土地困局的各种内在冲突和矛盾，探讨其成因及应对策略。

土地困局的现状：冲突与矛盾

(一)建设用地供给不足与建设用地大量闲置并存

建设用地供求关系与经济发展阶段密切相关。我国当前正处于加快推进城市化进程的关键时期，建设用地需求规模巨大，而建设用地供给能否满足需求的关键要看土地利用规划。国家每年有具体的供地计划，各省市根据当地的发展情况和国家批准的建设用地指标份额确定其供地计划，但原则上其供地计划不能超过国家规定的指标数量。但相对于巨大的建设用地需求而言，当前有计划的建设用地有限供给往往难以满足旺盛的土地需求。徐绍史指出，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口在50%以上。④可以说，建设用地指标供给不足是当前各地急需解决的用地难题，对于城市化速度较快的地区更是如此。

与建设用地供给不足相反的是，当前，各地仍有大量的建设用地闲置，土地供而未用的现象长期存在。据统计，截至2013年5月31日，全国闲置土地3.55万公顷，其中房地产闲置土地1.07万公顷。⑤

(二)土地征收补偿冲突与期盼土地早被征收并存

土地征收补偿问题的核心在于土地征收补偿标准的确定。土地补偿标准又和被征土地的区位以及土地未来发展用途有直接关系。如果仅以土地原有用途作为补偿依据，那么，以此补偿标准计算的补偿数额是比较低的。我国各地出现的土地征收补偿纠纷主要是由于被征收土地用于工商业用途，但是补偿标准却仍按照农业用途来确定。如果作为公益性用地，那么即使较低的补偿标准经过协商后也能够得到被征地农户的认可。还有一类情形是由于有些被征地农户索取过高的补偿标准而引发的征地冲突。

与土地征收补偿冲突所不同的情形是，一些未能参与到土地征收过程中的农户似乎更为关心自己的土地何时能被征收。因为不少地区的农户看到其他农户因征地而获得较高的补偿收益，特别是与自己相邻的土地被征收后，原有农户的生产生活水平都有了较大提升，这些现实的案例使得他们非常期盼自己的土地早日被征收。

(三)城市建设用地紧张与农村建设用地宽裕并存

我国城市建设用地相对于农村建设用地更为紧张，判断的依据主要有：第一，城市人均建设用地水平低于农村。仅从居住条件来看，2011年城镇居民人均住房建筑面积为32.7平方米，农村居民人均住房面积为36.2平方米，加之城镇住房的容积率远高于农村，因此，农村的居民点占地水平要高于城镇。第二，农村建设用地规划以及规划的执行力度比城市要差一些，部分农村地区甚至出现了农户在主干道路两侧利用农用地盖起简易房屋，以用于居住或作为养殖场和加工厂的情况。第三，城乡建设用地价格和出让方式不同使得农村建设用地利用更为粗放。与城市建设用地多采用“招拍挂”的形式不同，农村建设用地特别是宅基地属于无偿划拨，而农民受传统生产生活习惯的影响，宅基地占地面积比较大。

虽然农村建设用地相对较为宽裕，但由于我国城镇化率较低，并且存在城乡分割的二元土地制度和土地市场，因此，短期内仍难以消除城市建设用地紧张与农村建设用地宽裕并存的现象。

(四)土地财政的积极作用与它的不可持续性并存

在我国财政分税体制下，建设用地出让收入已成为地方政府一笔相当可观的预算外收入，也就是土地财政。我国部分一线城市由于地价水平很高，土地出让净收益已经远超其财政缺口。以地生财不仅仅是获得土地出让收入，而且以土地为抵押进而可以获得银行的巨额信贷资金支持。土地财政无疑增强了地方政府的财力，有利于地方政府推动当地的经济社会发展。以下一组数据可大致说明土地财政对于地方政府的重要性。2012年全国国有建设用地出让合同价款2.69万亿元，土地出让收入约占全国公共财政收入的23%。由于地方财政收入一般占到全国财政收入的一半，因此，土地出让收入约占地方财政收入的46%以上。然而，这种依赖土地财政实现经济发展的模式是不可持续的。

(五)各类规划中的用地指标存在不少差异和冲突

在城市发展过程中，由于各类用地规划的不衔接和不统一往往会造成用地过程中的矛盾和冲突。首先，国土资源部有土地利用规划，各地又有自己的土地利用总体规划；其次，有国务院批准的战略规划，如《天津滨海新区开发开放战略》等规划中的用地规划；再次，还有国家发展和改革委员会批准的规划。不同层次的规划都对城市发展用地指标做了规划，但是，各类土地规划之间可能存在不一致的情形。比如，《西安市城市总体规划(2008～2020年)》中将西安主城区的面积控制在490平方公里以内，而《关中―天水经济区发展规划》中将西安主城区面积控制在800平方公里以内，两者用地指标相差巨大。

当然，并不是所有的用地规划之间都存在差异。不过，在城市地价不断上涨过程中，地方政府有动力去扩大建设用地规模。近年来，不少地方在积极探索城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的做法，以增加城市建设用地指标。

(六)农民进城却不愿放弃农地经营使用权的矛盾

在我国城市化进程中，有一个特殊现象就是农民工虽然在城市工作，但仍是农村户口，相应占有农村集体分配的土地使用权。为什么会出现这一现象？一是国家并没有法律法规规定农民必须要放弃农村土地才能进城务工；二是城市为农民工提供的就业岗位大都是工作环境、条件和待遇较差的工作，或者虽然有些工资水平比较高，但流动性较强，这就使得农民工难以到所在城市安家落户；三是当前城市所能提供的公共服务尚不能满足大量进城农民工的基本需求，比如一些大城市已经出现的入托难、上学难、看病医保跨地结算难等问题。

由于农民工难以真正融入城市，就出现了我国的城市化是土地城市化而非人口城市化的观点。如果农民工能够真正融入城市生活，并真正和原有城市户籍人口享有相同的待遇，那么，农民工应该会愿意放弃农村户籍以及与之相关的土地使用权。这样，留在农村的人因为人均土地拥有量的增加，也能进一步提升生产生活水平。

土地困局的成因：制度因素和利益因素

在上述六个土地困局中，大多是由于制度因素和利益因素两者共同作用，各种矛盾和冲突相互交织和强化所导致的。

(一)制度安排的不足与冲突——城乡二元体制、财税体制与政出多门

1.城乡二元体制

我国城乡二元体制包括城乡二元户籍制度、土地制度等具体的制度安排⑥，这一体制的形成既有城乡自身发展特点的内在需要，更有国家发展战略的考量。比如，农业自身的发展规律就决定了农用地必须保持一定的数量才能保证相应的粮食产出，农用地转为建设用地并不能仅以经济利益作为唯一的评判标准。再比如，我国农村人口众多的现实也决定了农村集体土地的经营权应该属于每个农户家庭，而不能在资本的作用下完全集中到少数人手中。另外，新中国成立后实行的重工业优先发展和赶超战略，在一定程度上形成和固化了城乡分割的二元体制。

虽然城乡二元体制的存在有其合理性和积极作用，比如，贺雪峰认为，正是由于现有的制度因素才使得土地出让收益不会被被征地农户特别是城郊拆迁农户所独享，相应的地方政府也才有了更强的财政实力用于提供公共服务。⑦但有一点可以肯定的是，城乡二元体制中的一些具体制度安排会阻碍我国城市化进程，会造成城乡居民权利的不平等。

其一，城乡二元土地制度以及与之相关的征地制度限制了人们共享土地收益，刺激了违法用地的行为，在一定程度上增加了社会矛盾和冲突。现有土地征收环节存在的问题和矛盾很多，对于未能被征收的相邻地块，面对巨额土地利益诱惑，有些人便不顾法律和制度约束，擅自进行土地开发以牟取利益。对于多数农村地区，由于其土地没有被转为国有建设用地的可能，也就很难分享到被征收土地升值的好处。这点正是土地困局中土地征收补偿冲突与期盼土地早被征收并存和城市建设用地紧张与农村建设用地宽裕并存的症结所在。

其二，城乡二元户籍制度造成了农民进城务工却难以平等享受城市公共服务，进而使得进城务工农民难以放弃在农村的宅基地和耕地使用权。这就形成了农民进城却不愿放弃农地经营使用权的矛盾。

2.分税制财政管理体制

1994年开始的分税制改革克服了以往财政包干制的缺陷，使得中央政府的财政实力得到了快速的改善。然而，分税制带来的集权效应使得地方政府开始积极从预算外特别是从土地征收中为自己聚集财力，“城市化”开始成为地方政府收入的新增长点。⑧有一些流行的说法是“第一财政靠工业、第二财政靠土地”，“吃饭靠第一财政、建设靠第二财政”。⑨这些说法既说出了土地财政对地方政府的重大作用，也反映了地方政府依靠土地财政推动城市发展的无奈。

事实上，这种以土地财政提高地方政府财政实力的发展方式，在短期看可行，但长期是难以持续的。首先，建设用地的出让规模是有限的，长期大规模的出让是不现实的。其次，城市发展对建设用地的需求也有阶段性，当城市化水平逐渐达到一个稳定状态时，对于新增建设用地的需求也会逐步降低。那时，对于建设用地需求的减弱和供给水平的下降必然会降低出让收入。最后，如果地方政府过于依靠土地财政，将会加大经济泡沫化的风险。

3.政出多门：法律的权威性与政策的灵活性

当前，制约我国城市化进程中土地利用的体制机制因素主要是体制不健全、制度不完善、机制不顺畅，具体来看在于部门利益和条块分割的管理体制以及政策法规执行过程中的上有政策、下有对策，使得相关政策在具体执行过程中极富灵活性。由于各地发展情况的差异，在政策执行过程中具有一定的灵活性可以避免“一刀切”的制度约束。但是，如果这种灵活性太强，制度之外的寻租和所谓的制度创新过多，就会使得原有的制度、法规和政策失去了存在的意义，这样造成的损失将远大于原有制度约束所产生的不利影响。

在上述土地困局中所出现的各类规划中用地指标存在的差异和冲突，就是源自于地方利益、部门利益和条块分割的管理体制。虽然国土资源部制定的用地规划具有权威性，但是，各地区、各部门出于自身利益的考量，往往会与国土资源部的用地规划出现一定的冲突。即使表面上没有突破建设用地指标规划，地方政府还可能设法从现有制度的漏洞中，寻找增加建设用地指标的做法。

(二)利益收益的共享与分配——城市地价的上涨预期和土地收益的共享范围与份额

1.城市地价上涨预期与土地闲置

在城市地价不断上涨的情况下，政府不断趋紧的土地供给和不断完善的城市基础设施都会强化人们对未来土地出让价格的看涨预期。特别是对于已经获得土地开发权利的开发商而言，就会出现故意拖延开发时间以期在未来土地价格更高时再开发入市的行为。当然，这是国家土地管理政策所不允许的。但是，事实上由于存在调整规划、利益博弈等原因，对上述土地闲置行为缺少有效的监管和处罚措施。于是，城市地价上涨预期强化了开发商的囤地动机，相应就出现了不少城市建设用地供给不足与建设用地大量闲置并存的现象。

2.土地利益的共享

在城镇空间不断向外扩展的过程中，城乡土地要素流动所产生的巨大土地增值收益如何进行合理分配和共享就成为问题的焦点所在。任何一方都希望能够更多地占有土地增值收益。于是，平衡各方利益，实现互利共赢，成为构建土地增值收益共享机制的根本原则。

参与土地增值收益共享的经济主体大致包括农民、农村集体组织、地方各级政府以及参与城镇化建设的各类企业。其中，农民和地方政府在土地增值收益分配过程中有着最为直接的矛盾和冲突。另外，对于那些未被征收土地的农村集体组织而言，一方面希望从新增国有建设用地增值过程中分享到一部分收益，另一方面更希望自己所在的农村集体的土地能够被征收，这样就能够更直接地享有土地增值收益，更多地分享到土地增值收益的份额。

3.土地增值收益的分配

土地未来增值收益的现值是土地收益分配的基础。在确定土地增值收益数额的基础上，再进一步探讨各类经济主体所能够从中分配的比例、数量和方式。土地增值收益的增值空间依赖于当地经济社会的发展速度、发展水平以及发展的稳定性，依赖于当地的产业发展和产业对人口的聚集能力等因素。

理论上讲，任何参与主体都有界定土地增值收益的权利，但并非每个参与主体都有科学界定土地增值收益的能力。一般而言，地方政府是界定并最终核算土地增值收益的主体。由地方政府主导的主要问题在于政府能否真正代表最广大人民群众的利益而不被其他利益集团所利用。其他主体虽然没有直接参与土地增值收益界定活动，但是也有自己对土地收益增值空间的基本判断。不同主体对于土地增值空间判断的差异使得土地增值收益分配问题很难达成一致意见。

土地困局的根源：城市化路径与模式

城市化是一个动态的发展过程，涉及城乡之间各种资源和要素的重新配置。而经济社会发展过程中的制度安排在一定时期内往往是不变的，不变的制度安排往往难以适应不断发展变化的城市化过程。为了解决城市化动态发展与制度安排短期不变之间的矛盾，既可能在完全遵从现有制度安排的前提下推进城市化，也可能在突破现有制度安排的情况下，探索新的城市化发展模式。当前，形成上述土地困局的根本原因在于城市化发展路径和模式。

(一)现有城市化模式中的土地城市化与人的城市化

土地城市化和人的城市化概念，是基于我国城市建成区面积扩大的速度要快于农村人口城市化的速度，大量农民进城务工但是多数人却未能在城市安家落户的情况下提出的。当前我国城市化的发展路径和模式主要是由政府主导的，在现有的城市化模式下容易出现土地城市化而非人的城市化问题。

土地城市化是在政府行为推动下，靠土地征收而实现的。当前，在以政府为主导的城市化发展模式下，地方政府往往难以摆脱土地财政的束缚，扩大并拥有大量可供出让的建设用地是快速推进城市化的重要手段。于是，城市周边大量农地被纳入城市发展规划并转为城市建设用地，地方政府会在给予征地补偿的同时，解决被征地农户的住房问题，并提供就业岗位，让被征地农户享有与城里人相同的社会保障。这也是一些土地未被征收的农户盼望自己的土地早日被征收的重要原因。然而，对于外来务工人员能否同步完全享有与城市户籍人口同样的待遇，则是后续需要解决的问题。

人的城市化是劳动力按照市场机制自发转移而形成的，城市各种产业的发展为劳动力转移创造前提条件。进城农民要在城市过上安居乐业有保障的生活，主要依靠工作收入，收入的增加依靠产业的发展。如果城市的产业发展水平不足以吸纳相应的农村人口，并提供足够的收入，将难以真正实现农村人口向城市的转移，相应的农村土地资源将继续保持现有的利用状况。如果进城人口难以享受到城市的基本公共服务和社会保障，真正过上城里人的生活，就不能称为人的城市化。

(二)地方政府主导的城市发展模式与土地困局

我国的基本经济体制和特有的土地制度决定了当前和未来一段时期内，城市化发展的基本模式将是以地方政府为主导。当前的城市化路径是地方政府以土地出让收入和以土地作为抵押为基础的信贷支撑体系来推进城市化进程。地方政府完全主导和主要承担征地补偿、被征地农民安置、城市基础设施建设以及提高城市公共服务水平和社会管理水平等任务。

在这一城市化模式下，地方政府往往热衷于以地生财。其原因在于：一是土地补偿金和城市建设资金的筹集主要依赖土地收益，而短期内不断上涨的地价和地价上涨预期以及可用于出让的较大规模的建设用地资源，为地方政府在短期内积累巨额财政资金提供了可能；二是土地出让金以及与土地出让有关的税费收入都属于地方政府可以直接支配和掌控的收入；三是一些先行进行大规模土地出让和城市化发展较快地区的经验激发了全国范围内的争相效仿；四是地方政府通过土地财政获得了快速发展城市基础设施和提升公共服务水平的投入能力，城市发展水平和发展环境的提升又促进了地价的上涨，上涨的地价又增加了政府的土地出让收入。如此似乎形成了城市化的良性发展循环。

但是这一做法的弊端也非常明显：一是增强了地方政府对土地财政的依赖，激发了地方政府突破用地规划而增加建设用地指标的动力，然而土地财政具有不可持续性，必须开辟新的财政收入来源；二是强化了经济发展对房地产业的依赖，刺激了地价、房价的循环上涨；三是为了更好地发展城市，带动地价上涨，土地财政支出主要用于城市内部，而非用于农村人口向城市转移，于是降低了人的城市化水平。由此可见，如果不改变这一模式，土地困局中的土地财政的积极作用与它的不可持续性并存现象以及各类规划中的用地指标存在不少差异和冲突现象将难以消除。

(三)房地产业快速发展与土地困局

在现有城市化发展模式下，房地产业已成为带动城市化发展的重要引擎。在某种程度上地方政府的行为和房地产业的发展形成了相互依赖、相互支撑的关系。地价上涨既增加了地方政府的财政收入，也刺激了房价的持续上涨，房价的上涨又吸引银行信贷资金和社会资本流向房地产领域。大量资金的流入形成了巨大的购房需求，并为住房建设提供资金支持和保障，这又进一步推高了房价，带动了房地产市场发展。房地产市场的发展带动建材、装修、家电、家具、物业管理等相关产业的发展并提供大量就业机会，为城市化的发展提供动力和基础。房价的上涨又带动地价的不断上涨。这样也似乎形成了良性的发展循环。

同样，这样的发展模式也有很多弊端，是不可持续的。首先，在房地产市场发展过程中，人们往往只追逐利润而忽视低收入群体改善居住条件的需求。开发商以追逐投资利润率和投资收益最大化为目的，由于地价在不断上涨，因此有些开发商便想方设法延迟土地开发时间，以获取土地增值收益，以至出现大量土地闲置现象。购房者也并不都是为了满足居住需求，那些一户多宅的情况多是将买房作为投资理财的一种手段，不断上涨的房价更是刺激了这种投资行为。房价不断上涨虽然有利于投资者，但是却不利于那些收入水平较低的群体特别是进城农民工购房需求的满足。其次，我国房地产企业与地方政府形成的政企联盟也易于导致房地产市场过热，甚至出现因房地产市场过热而导致经济泡沫破裂的巨大风险。

走出土地困局：应对策略与政策建议

(一)走新型城镇化道路，实现人的城市化与土地城市化同步

要破解城市化进程中的土地困局，首先要明确的是，城市化应当是人的城市化而非地的城市化。破解土地困局的首要策略就是打破现有城市化路径和模式，探索新型城镇化道路，实现人的城市化和土地城市化同步。

所谓新型城镇化道路，就是要实现以人为核心的城镇化道路。在具体实施过程中，可以通过税制改革和金融创新等手段破解地方政府对土地财政的依赖；可以通过激发各类经济主体的创新活力，不断增加就业岗位，为农民城市化奠定经济基础；可以通过改革户籍、社保等社会管理体制，为农民进城安居落户创造有利条件。

实现土地城市化向人的城市化转变，一方面，需要改变现有的城市化模式，创新相关体制机制，妥善处理好城市化进程中的政府行为和市场机制之间的关系；另一方面，要加快城市各类产业的发展，以产业发展带动农村人口真正转为城市人口，使进城农民享有与原有城市居民同等的公共服务和相关权益，真正实现人的城市化。

(二)通过市场化手段降低地方政府对土地财政的依赖

改变地方政府对土地财政的依赖需要新思路。从短期看，减少土地财政就意味着地方政府用于城市化建设的资金会缩减，那么，相应的资金缺口可以充分利用市场机制，支持和引导社会资金投向人的城市化过程，而并非以往的由政府一手包办。从中长期看，土地财政的减少可以通过产业发展和税制改革来增强地方政府的财政实力。随着时间的推移，地方政府单纯依靠土地财政支撑城市化的模式自然会退出历史舞台。

地方政府对土地财政依赖性的减弱，也将改变房地产市场发展的非理性状态，房地产市场的发展也将趋于稳定和理性。与此同时，随着人的城市化进程不断加快，房地产以外的产业也将呈现齐头并进、快速发展的态势，特别是服务业会随着城市人口的增长而快速发展。产业的健康较快均衡发展能够提供更多的就业岗位，有利于农村人口的转移和城乡土地的合理配置和利用。

(三)实现土地增值收益的合理分配与共享

为破解城市化进程中的土地困局，需要着力解决土地增值收益的共享和分配问题，要为那些未被征收的农户提供土地收益共享的通道和途径，要规范和限制对于城中村和城郊土地征收给予过高土地征收补偿的行为，最终实现土地增值收益的合理分配和共享。

具体而言：第一，土地增值收益分配要维护拥有土地所有权的农村集体组织和拥有土地使用权的农户的根本利益。第二，要根据在城市化进程中各类经济主体的贡献来分配土地收益。第三，要考虑土地未被征收的农户，特别是进城务工的农民如何能够共享城市发展的土地增值收益问题。虽然进城务工农民自身的土地并未直接参与到城市化进程中，但是，被征收的土地属于国家所有，相应的土地增值收益理应由人民共享，特别是进城务工的农民工为城市发展做出了积极贡献，也应该享有土地增值收益。对于这一群体的收益共享问题可以通过为其提供更多公共服务的途径来解决。

(四)完善我国土地制度及其执行力

实践在发展，认识在深化。我国的土地制需要与时俱进地修订完善，以适应发展的要求。不少研究表明，我国的《土地管理法》、《物权法》等法律在土地利用和管理方面存在一些冲突，这些都需要进一步予以完善和规范。另外，还需要中央和地方政府继续完善对土地问题的顶层设计，不断细化具体的实施路径。

完善土地制度是破解土地困境的重要一环。不过，当前更为严峻的问题是，有些地区的经济主体缺乏对相关法律的敬畏，相关的法律在执行过程中出现打折扣的现象。因此，需要明确土地法律的效力，加强相关法律的执行力度，不能使法律形同虚设。

①贺雪峰：《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社2010年版，第2～15页。

②陈锡文：《农村土地制度改革，底线不能突破》，《人民日报》2013年12月5日。

③中国经济增长前沿课题组：《城市化、财政扩张与经济增长》，《经济研究》2011年第11期；华生：《城市化和土地制度》，《第一财经日报》2012年9月19日。

④徐绍史：《落实节约优先战略 加强资源节约和管理》，《国土资源》2010年第12期。

⑤《全国范围动态巡查防“囤地”》，《人民日报》2013年7月12日。

⑥周冰：《论体制概念及其与制度的区别》，《中国经济问题》2013年第1期。

⑦贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ：地权变革的真相与谬误》，东方出版社2013年版，第12页。

⑧周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

⑨周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，《社会学研究》2007年第1期。