支持失地农民的发展性政策选择

鲍海君

（浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018）

支持失地农民的发展性政策选择

鲍海君

（浙江财经大学工商管理学院，浙江 杭州 310018）

随着我国社会经济体制的转型，产生了规模不小的各类弱势群体，而失地农民在一定程度上成为新的弱势群体。文章试图从国际视角出发，通过详细的文献梳理，对西方反社会排斥实践尤其是补偿性教育进行经验总结，并在此基础上与国内已有做法进行细致的比较分析，研究发现：补偿教育是国外反社会排斥公共政策的研究热点。通过细致的文献梳理，发现西方不仅从生存方面对弱势群体进行了援助，而且用补偿教育的手段对弱势群体的发展能力进行了本质提升；反之，国内对失地农民的关注焦点主要集中在补偿与社会保障体系的建设上，一定程度上忽略了教育培训的运用。所以，文章建议国内应从社会责任观的培育，发展性公共政策体系的建立以及法律、金融措施保障三方面展开深化研究。这对提升弱势群体特别是失地农民的生存和发展能力从而走出“边缘化困境”有重要的现实和理论意义。

失地农民；反社会排斥；公共政策；补偿教育

一、引言

“社会排斥”(Social Exclusion)是一种在弱势群体研究领域的新视角。与传统研究相比，社会排斥理论视角更加关注弱势群体的全面持续发展（马广海，2004）。1990年以来，随着我国社会经济体制的转型，产生了规模不小的各类弱势群体。城市化、工业化的快速推进，使得失地农民的规模不断扩大。尽管失地农民得到了不同程度的补偿，但由于经济补偿的单一性，面对生产、生活的转型，使得他们在职业发展、精神生活等领域陷入了困境，在一定程度上也成为新的弱势群体。克莱尔(2000)曾指出，社会排斥将引发社会动荡，最终将损害全社会的福利。伊莎贝拉(2000)也认为，如果各类弱势群体不能享受发展成果，整个社会将分崩离析。因此，探讨如何更好地提升弱势群体的生存和发展能力，使其摆脱被排斥的“边缘化”困境已成为社会各界关注的重大问题。文章试图从国际视角出发，对西方的反社会排斥实践尤其是补偿性教育进行经验总结，并在此基础上与国内已有做法进行细致的比较分析，以期得到些许启示。

二、反社会排斥的公共政策实践：国际经验

在综述国外已有的实践与经验之前，有必要对社会排斥的概念做一下简要探析，它首先由法国学者勒努瓦(Lenoir)在1974年提出，用以阐述被排斥在就业岗位正式来源和收入保障之外的特定社会边缘群体的状态，具体包括精神病患者、身体残疾者、有自杀倾向者、老年病人、药品滥用者、青少年犯罪者、反社会者等。他们的共同点是无法适应工业化社会生活而沦为社会弱势群体(Bhalla&Lapeyre，1999)。随后的一段时间中“社会排斥”并没有被广泛使用，直到20世纪80年代末和90年代初才逐步发展起来(Koen&Berghman，2001)。目前，“社会排斥”已经成为整个国际社会研究的焦点，研究者聚焦于“社会分配及社会关系议题，关注资源分配不均、社会参与不足、社会整合及权利缺失”。“社会排斥”的涵义则从“一系列个人与社会之间诸纽带的削弱或断裂过程”(De Hann，2000)发展至现在的“对公民身份及身份所赋予公民政治与权利的否认”（Room，1995）。

遍观海外经验，不难发现援助性社会政策的制定是一种通用的反社会排斥方法，诸如建立社会保护体系、推行最低收入计划、提供资金支持、提供公共服务等(Estivill，2003；Warin，2002；Mary，2004)。但是，这并不能够从根本上解决弱势群体的发展问题，只有给弱势群体提供一种发展的机会和能力，才能改变其生存的困境和代际传递的魔咒。而教育无疑是一种最好的解决方式，因此西方国家的反社会排斥政策中往往把补偿教育(Compensatory Education)作为一项重点内容严格执行，试图提高弱势群体的综合技能，并使其走出“社会断裂”的困境，进而走上“自我实现”之路。其中，最具代表性当属美国、英国，那么这些教育补偿计划实施的成效如何，不足又有哪些？国内的相关政策实践又处于何种境况？二者相比，值得学习的地方又在哪里？……都是文章期盼解答的问题。

1.补偿教育理念在美国实施之回顾

美国的补偿教育计划是在20世纪五六十年代民权运动的推动下产生的。整项内容主要涵盖两部分：学前和中小学补偿教育计划、大学补偿教育计划。前者主要针对经济困境、文化困境和残障儿童展开，并相应制定了一系列的法案予以规范；后者的实施范围主要涵盖二战、朝鲜战争和越战服役的老兵以及部分大学生，影响较大的有复员军人助学金、学院工读计划、教育机会助学金等（赵晶，2008）。观其脉络，可知美国对弱势群体的教育补偿主要体现了三项要义：①从机会均等视角，为弱势群体提供均等的教育机会；②从资源配置视角，为弱势群体分配公平的教育资源；③从结果公平视角，通过教育补偿使弱势群体享有平等的教育效果（李永生、高洪源，2007）。补偿教育与瑞典教育学家托尔斯顿·胡森的教育平等思想不谋而合。此外，美国政府本着“弱势者优先”的原则，建立了联邦政府主导、各地政府共同负担的资金保障计划，通过采取一系列措施加强对弱势者的教育救助，如实施贷学金、助学金等助学计划，确保补偿教育的实行。

但是，美国的补偿教育方案也存在许多亟待改进的问题：①经费分配不合理，未能专款专用，甚至出现被一般行政支出挪用的情况；②补偿对象的选取也不够准确，有些不属于服务对象的学生也被纳入方案，增加财政负担；③各级政府间的沟通不畅，有待改进；④繁重的书面报告加剧了行政人员的工作负担；⑤联邦政府的相关规定太过复杂和僵化，降低了执行效率；⑥方案的制定与执行人员的能力未能综合均衡，以致于方案功效无法充分发挥；⑦对方案实施的有效策略共识不足（许添明、庄三修，2000；Luas，1975；Wirt&Kirst，1989）。

2.补偿教育理念在英国实施之回顾

1967年，英国卜劳顿报告书(The Plowden Report)提出了“教育优先区”(Educational Priority Area，AREA)概念。“教育优先区”是指政府计划提供均等教育机会优先予以改善的贫乏或落后地区（吴清山、林天佑，1995），其政策思路和补偿教育理念的内核基本一致，即追求教育平等。“教育优先区”的划定主要依据下列因素：智商较低、身体状况较差者；生活主要依赖社会福利津贴者；单亲家庭或离异家庭者；家庭成员职业多为非技术性（劳力性）与非专业性；儿童辍学率较高者；居住条件较差或较拥挤者；家庭成员较多；移民且母语为非英语者（李新乡、张俊宗，2006）。提升教育优先区教育文化资源的措施主要包括：优先拨付教育经费、提供优惠教育津贴鼓励优秀青年教师到教育优先区服务，建设新校舍、完善硬件设备、进一步加强教育优先区院校与发达地区优秀师范院校及社会之间的联系，并为优先教育区教师提供在职进修机会等（高卉、左兵，2007）。

然而，由于受到经费、法令、监管以及多方质疑的影响，整项计划的实施过程举步维艰，并没有达到预期的效果。但“教育优先区”的核心理念，如“教育机会均等”及“积极差别待遇”对英国教育改革产生了重大影响。今天，“教育优先区”的指标在英国的某些地区还在不断地更新或修改，一些教育优先区受到Coventry小区教育发展中心的补助而在延续。此外，教育优先区的观念也在不同领域得到了传递和发展：如小区发展地区(Community Development Areas，CDAs)、社会优先区(Social Priority Areas，SPAs)及都市优先区(Urban Priority Areas，UPAs)等。

除了英美之外，荷兰也积极实施“教育优先方案”(Educational Priories Programme)，他们在拥有大量贫困学生或智障等各类弱势儿童的学校开展了补偿教育，其补偿方式包括增加优秀教师数量，增加额外设备补助等措施。1981年，法国左派政府也提出了“教育优先区”(leszonesd'é ducation prioritaire—ZEP)政策。政府根据学业失败率指标，在城乡各个区域划出一定的地理区域优先实施以“给予最匾乏者更多，特别是更好”的思想为宗旨的特殊教育政策。其措施主要包括：强化贫困家庭的早期教育、对身体残缺儿童实施特殊教学、加强校外合作及社会联系，提升学生综合素质，鼓励优秀教师进修，同时追加专门经费补贴教师，提高教师教学动力等（王晓辉，2005）。此外，中国台湾地区也有类似的政策安排。

联合国教科文等国际组织也十分注重弱势群体的教育补偿，试图通过多种途径来消除现实社会教育上的不平等。联合国通过了一系列公约和文件关注弱势群体，并提出了解决弱势群体教育不平等问题的措施，如1989《儿童权利公约》、1990年《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《世界全民教育宣言》等。特别是《世界全民教育宣言》，它是1990年由世界银行和联合国多个组织联合发起并通过的文件，明确提出了现实教育中弱势群体的不平等及消除教育差距问题（刘复兴，2001）。

三、反社会排斥的公共政策实践：国内探索

国内弱势群体所涵盖的对象众多，包括失地农民、下岗工人、残疾人群等（王淑花，2013）。文章主要聚焦于失地农民，他们是城市化进程中农村土地征收转用产生的弱势群体。据笔者测算，2008年我国失地农民数量已达5000余万（鲍海君，2008）。若按当前年均一个百分点的城镇化推进速度、城镇人均100平方米建设用地规模以及人均1亩耕地来推算，10年后失地农民总数将接近1亿。故如何妥善安置数量如此巨大的失地农民，将是我国社会发展中一个不可忽视的重大问题。

失去土地的农民，他们既不同于主动进城务工的“农民工”，也不同于在家务农的“传统农民”。对失地农民进行单一的经济补偿，只能解决他们的基本生存问题。事实上，农民一旦失去土地，从农民转为市民后将面临多方面的贫困风险和损失，不仅包括自然和物质资本，如失去了最重要的土地保障和最基本的生活保障，还包括人际和社会资本（刘金荣，2004），如农村熟人社会的瓦解。农民享有的诸多权利也将因失地而受到不同程度的损害和剥夺，如生存权、经济权、就业权、财产权、发展权、政治文化和教育权等（万朝林，2003；鲍海君、吴次芳，2002）。再加上失地农民这一特殊群体由于拥有自身的一些特性，如文化程度偏低、思想观念保守等，其有限的能力又难以参与市场竞争，必然会威胁他们的生存与发展。因此，简单的补偿（包括高额的金钱补偿）和保障是远远不够的，因为它既不能保护失地农民多方面受损的权益，也不能提高其生存和发展能力。所谓“授人以鱼，不如授之以渔”，只有赋予其可持续发展的机会和能力，才能从根本上摆脱失地农民游走于城市和农村的“边缘人”困境。

第二部分综述的国际经验表明，使弱势群体摆脱弱势地位进而走上发展之路的有效方法是提高其综合技能。要提高弱势群体的综合技能首先要为其提供受教育和培训的机会。对此，国内亦有部分学者运用不同的理论工具，从不同视角对弱势群体进行了大量的研究。研究者在培训内容、体系、模式，以及相关的政策支持等方面取得了一定的研究成果。

真的不用去找林白轩师父吗……他那么帅，那么忧郁，笑起来就像春风吹开落星湖，对雨鸾师父又那么温柔体贴，有人讲凤是男鸟，凰是女鸟，两位师父就是我们谷里的一对凤凰！宇晴师父一定也是这样想的，她在林、苏两位师父住的仙迹岩种了好多青桐，亭亭玉立，晨风吹过，将淡绿的梧桐花摇落下来，筛满一地，林师父在苏师父的琴声里作画，画他的山水、花鸟、古寺、城镇，城镇中各种各样的人，有时候，他也会画山里的神仙，骑着珍奇异兽往来，他其实没有一样人物是画得对的，却可以将它们的灵力与魂魄画出来。

由于城乡教育的二元体制，我国农民所能接受的教育机会极为有限，文化素质和知识技能低下，这使得他们失去土地后参与社会竞争的能力十分有限，面临极大的生存与发展风险。因此，加强对失地农民的职业教育和职业培训显得十分重要（刘和平，2005），因为它能够提升失地农民的人力资本，从而促进失地农民实现自身发展。

现实中失地农民的教育培训，由于存在“信息不对称”的局限性，有学者认为政府理应承担责任加大对城乡就业以及培训信息渠道的建设力度（马驰等，2005），加快制定培训教育相关法律法规，以保障弱势群体尤其是失地农民享有教育培训的权利，为失地农民接受职业教育培训提供良好的宏观政策环境（丁国杰、朱允荣，2004），形成布局合理的失地农民培训网络平台（郭凤英，2013），以确保失地农民享有与城镇失业人员同等培训待遇。对失地农民进行教育及职业技术培训时，应以职业技术、岗位技能要求为重点，同时兼顾劳动市场需求及市场经济理论知识等内容（陶志琼，2004），根据不同的年龄阶段和文化层次需求进行有针对性的培训，让失地农民真正了解和掌握多种非农专业技能。

在失地农民教育培训领域，除了政府提供的培训外，也有学者从经济学的“供求理论”出发，分析得出应该按“市场化”的方法进行培训（喻萍，2004），且市场化的“需求”不仅包括单一的劳动力市场方，还包括失地农民自身的二元需求（朱敏，2005）。

实践中，虽然许多地方政府意识到对失地农民展开教育培训具有重要的意义，并且积极开展相关职业技能培训项目以促进失地农民再就业，但当前失地农民培训的模式过于单一，主要表现为政府主导型，学校、企业、中介等组织的参与力度不够，进而导致经费的缺乏，实施效果不佳，如浙江省遂昌县、余杭区以及西湖区失地农民职业技能培训班总体上收效甚微（黄祖辉、俞宁，2007）。基于此种现状，学者对失地农民职业培训体系的层次性进行了分析，认为要使培训取得更好的效果，在培训时应考虑失地农民年龄、性别、文化、技能等类别的差异和市场对劳动力的需求等相关因素（李生校、娄钰华，2004；喻萍，2004）。

四、从排斥到融合：启示与借鉴

考虑到城市化进程所处的阶段迥异，国内外弱势群体的对象界定范围存在些许差别。相对西方来说，国内的特点在于“失地农民”这一庞大弱势群体的存在，而这在国外的反社会排斥实践中并不多见。但是，同为弱势群体，其遭遇的社会排斥大致相同，形成机制也基本相同，所以国外的相关经验具有重要的参考价值，其启示与借鉴的阐述具体如下：

1.树立支持弱势群体的社会责任观

国外无论是美国、英国还是其它国家，其政府都有强烈的消除社会排斥、支持弱势群体的社会责任观，这点从其众多的会议及法规就可以明显地看出。而在国内，长期以来，对弱势群体的管理基本流于形式上的服务，而对其社会伦理及精神情感的关注度不足。王思斌(2003)曾指出：“承担起对弱势群体应有的责任，而非歧视与排斥，也不是出于怜悯，而是把它视为一种责任，并成为制定和执行社会政策的价值基础”。因此，树立支持弱势群体的社会责任观是符合时代精神的发展要求，不仅政府应强化对弱势群体的服务责任意识，整个社会成员也应积极倡导承担相应的道德责任，并将其视为日常生活的一项准则。只有在此基础上，展开相应的补偿性与发展性政策实践才行之有效。

2.努力构建发展性社会政策支持系统

根据国际上通行的社会政策目标定位，按照社会公平公正的价值理念，发展性社会政策的目的是促进弱势群体自立和自强，并提升其社会参与能力，最终达到缩小甚至消除社会隔阂，实现全社会各阶层融合的目标（郑勇，2005）。从上述关于国际社会的反社会排斥实践的论述中，能够发现他们的政策基本上可被归纳为两个方面：补偿性政策与发展性政策，尤其是在教育培训方面，国外都给予了较大程度的重视和投入。反观国内，不但补偿性的政策（如经济保障、医疗保障、住房保障等）完善度不够，而且对发展性政策的投入严重不足，即使有少量的实践得以展开，也远远达不到预期的效果。所以，我们必须转变思维，加大政策的支持力度，努力从过去的“输血式”支持政策转向“开发式”或“造血式”的支持政策。“开发式”或“造血式”支持政策的重点是强化对弱势群体的教育培训，提升他们的学习和发展能力，形成由自我积累、自我吸收到自我发展的能力转变，积极倡导弱势群体及其后代与主流文化相互接纳，实现真正意义上的社会融合。

3.完善失地农民培训管理体系

国内的失地农民培训缺乏规划，管理体制不顺；培训经费来源有限，监管、使用不合理；培训内容侧重技能培训，手段单一，培训效果不佳等。与国外相比，成熟度非常低。国外的教育培训体系建立不仅有丰富多彩的内容设计，而且有健全的法律规章给予保障，并且有充足的经费来源。所以，必须对政策的设计给予通盘考虑，必要时可通过立法和财政援助手段为教育培训提供经济基础和法律依据。参照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》 （国发[2002]16号） 中关于“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取，列入成本开支”的规定，笔者建议失地农民教育培训经费可从土地补偿费和安置补助费总额中提取2.5%作为其来源之一。此外，失地农民教育培训经费的可能来源还有土地转用后的增值收益部分、中央政府和地方政府的财政拨款以及慈善机构的捐赠等。

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（责任编辑：FZF）

The Policy Choice Supporting for Land-lost Farmers'Development

BAO Hai-jun
（School of Business Administration，Zhejiang University of Finance&Economics， Hangzhou Zhejiang 310018， China）

With the transformation of social economic system in China，it has produced large scale of all kinds of social vulnerable groups.In terms of the land-lost farmers，to some extent，they are becoming new vulnerable groups.This article attempts to analyze this phenomenon from the international perspective， by combing a detailed literature review and summarizing the western anti-social practice，especially for the compensatory education experience.And on the basis of pre-analysis，compared with the domestic existing approach，the study found that it is the study of compensatory education that the public policy of anti-social exclusion mainly focused on in western world.Vulnerable groups in western countries were not only helped from survival assistance，but also enhanced in their development ability from the method of compensatory education.Otherwise，domestic policies on land-lost farmers mainly focused on compensation and social security system，neglecting the implement of education and training to some extent.Therefore，this study suggest that domestic authority and authors should deepen relative research in three aspects， such as the concept of social responsibility，the establishment of public policy and legal，financial measures.There are great practical and theoretical significance to promote the vulnerable groups， especially for the land-lost farmers，who can enhance their survival and development ability to get out the"dilemma of marginalization".

Land-lost farmers；Anti-social exclusion；Public policy；Compensatory education

F301.2

A

1004-292X（2014）07-0117-04

2014-03-03

全国教育科学“十二五”规划国家社科基金项目（CKA120160）。

鲍海君（1977-），男，浙江台州人，博士，教授，副院长，主要从事农民教育培训研究。