我国警察机关环境保护功能考略

邢 捷

我国警察机关的环境保护功能可以追溯到清朝末年近现代警察的初创时期。从建立近现代警察制度时起，警察就具有了相应的环保职能，只是这种职能随着时代的变迁，趋时变化而变化，在不同的历史背景下体现着功能的差异性。经历了从萌芽到逐步发展的过程。

一、近代警察机关环境保护职能的萌芽

（一）环境保护功能的萌芽：中国最早的警察机构湖南保卫局时期

湖南保卫局被认为是中国最早的近代警察部门。其创办设立经历了一个相当长的思想博弈和制度筹备阶段。时任湖南按察使的黄遵宪到任不久便向巡抚陈宝箴提出设立保卫局的建议，并草拟了《保卫局章程》广享民意，求之臻进，颇应开门立法之风气。因此，最后敲定的保卫局的人事组织、机构设置和内部权限划分也是依据官绅合办的维新派警政理论要求制定。①《筹办湖南警察情形析》，《端文忠公奏稿》卷5.45.湖南保卫局的逆势创立弥补了保甲制度的缺陷，针砭了时下社会恶俗流病，维护了社会秩序稳定，具有划时代的意义。究其职能，湖南保卫局除却一般现代意义警察机构的职能外，还承担特殊环境职能：街面卫生维持。在近代中国工业和科技相对落后的情况下，环境资源维持处于相对稳定的状态，此时环境问题多指人们的生活环境问题，尤其是卫生问题。当时国人个人卫生意识尚且比较薄弱，更遑论现代的公共卫生意识，而且在政府公共卫生维持职能非常态化的情况下，公共卫生环境本来就不容乐观。随着近代工业的部分引入，在清朝人口密集的城市往往出现水质差、粪便排运不及、蝇虫肆虐等诸种卫生环境恶化的情形。

光绪二十四年七月二十一日，《湘报》第147号公布了《保卫总局清理街道章程》，赋予保卫局对街道的管理权力，主要分为交通秩序维护和街道卫生维持两方面。在维持街道卫生方面，首先对于“渣滓弃物”、“溃烂朽坏各种食物”等过期变质、有害卫生的物品均禁止买卖，由保卫局监督本户进行搬运、清扫；对于积淤不通的水也有保卫局雇佣的工人和邻近住户共同疏通；其他生活垃圾由各户清理出门，由保卫局雇佣的清道夫“立时陆续运送出城”①《保卫总局清理街道章程》，《湘报》1898年10月1日（147）。。此外对挑粪运输的卫生标准也进行了规定，如挑粪时候必须加用木盖，并限定运输时间，逾时不得进城。

（二）环保功能的渐进增加：清末的警察机构巡警部时期

光绪二十七年七月三十日清政府下令各地创办巡警。但“巡警初设，既无定章可循，又无中央统领，虽试有年，而各省各自为政，彼此不谋，致多歧义，偏远之省或且推诿迁延”。②《袁崇镇条陈》，中国第一历史档案馆馆藏。中央巡警部人财物力均很有限，对外省既无关照之力，也乏约束之力，已然被架空了。即便如此，警察仍需司行卫生监督管理之责，启蒙国人卫生意识，塑造天朝卫生形象。所以，环境卫生监管职能仍然在巡警部以及地方各级警察机构基本职能范围之内。就中央而言，当时的卫生科隶属于巡警部下属单位警保司，但此时其与湖南保卫局相比，卫生监管权力更大了：除了负责街道卫生维持和垃圾清理外，还负责斟酌查考各地医学学堂的设立，考核评估各地卫生情况，并负责疫情监测、计划以及审定一切卫生保健章程。

在开眼看世界的浪潮中，法律移植使得当时的“环境”一词外延有所扩大，延伸到了公物和林木方面。根据《大清违警律》③《宪政编查馆奏考核违警律折并单》，《大清新法令》第三卷，上海商务印书馆2010年版，第9-18页。，可以看到大清巡警系统在以下几方面的环境职能：首先是卫生维持，如对装置粪土秽物不加覆盖者以及厕所外便溺者处罚；其次是公物维护，如对污损祠宇及一切公共营造物者处罚；再者是自然环境维护，如对毁损路上植木者和违背章程损伤森林树木者处罚等。

二、民国时期警察机关的环境保护功能的拓展

（一）环保功能的延续与加强：民国初期的内政部警政司时期

辛亥革命胜利后，进入民国初期，此时南京临时政府成立，发起了各项关乎三民主义的改革，警察制度改革便是其中一个重要方面。警务局隶属于九大部委之一的内政部。但是由于袁世凯窃国，年仅三月的警政改革中途夭折。之后袁世凯以清末警制为基础，发布了大量警察法规④《中华民国内阁篇》，《近代史资料》1979年。，设立了警政司这一当时的中央警察机构，其下设有五科，其中第二科掌管了广泛的环境保护以及资源管理职权，设立有若干专业的环境警察。⑤《内务部厅司分科规则》，中国第一历史档案馆馆藏。此外根据1928年3月30日公布的内政部组织法规定，警政司还负责保护名胜古迹的业务。但是警政司与全国各级警察机构不是直接上下隶属关系，而是业务指导关系，所以其并不能直接下达政令，而须经内政部转请行政院下达。

清末以来警察负责的卫生事项仍有延续且职能获得强化。各个地方警察机构均设立第三科，配合当地政府管理卫生事项。但称其为卫生警察仅仅是从职能划分而言，与相关的专业警察相比，这支担负特殊职能的警察队伍并没有独立的建制。不过建制问题并不影响在一个国民素质及卫生意识较差的时代里卫生警察的职权广泛性。相比湖南保卫局以及清朝巡警部时期，卫生警察的职权大有扩展、跃进不少。横向而言，对特种行业的覆盖范围之广，前无古人，其监管范围包括：街道清扫、疫情防治、物品化验、医院监管、药品考查、饮食安全、理发卫生、澡堂清洁、屠宰防疫、娼妓疫病、殡葬管理、鸦片查禁等方面；纵向而言，具体包括了集中起来就是维持卫生、经管药品、检测食品、防范疫病。

首先在维持卫生方面，根据当时京师警察厅颁布的《管理清道规则》的规定，警察对清道夫享有监督权和领导权。实际上这种权力后来衍生为一种人身依附，清道夫不仅业务受到警察的统领，人身自由和住所也受警察干涉和指定，甚至外出也需要向值班警察行使请假手续。其次在经管药品方面，根据北洋政府内务部颁行的《管理药商章程》，药品生产者生产的药品无一例外地必须报请警察检验，药商一律到警察部门登记并获发执照，在买卖储藏剧毒药品时候，均需详细备册，以供查验。再者在检测食品方面，根据1917年6月颁布的《京师警察厅管理饮食物营业规则》，警察对饮食卫生环境的管理多集中于对经营环节的管理，因为当时经济发展程度不高、机械化集中生产程度不高，饮食物品生产多为零散个人生产，故立法集中对经营环节进行监督管理，如规定不准贩卖的食品、熟食加工的流程规定店铺水缸必须每日刷洗一次。对违背卫生要求的经营者，警察当局有权干涉，使之改进，严重者按照违警律科罚。最后在防范疫病方面，根据1916年3月颁行的《传染病预防条例》，由中央卫生司对设在各级警察部门中的卫生科进行相应的业务指导，由该科负责具体实施，主要针对霍乱、赤痢、伤寒、斑疹伤寒、天花、鼠疫、白喉、猩红热等传染病，可以采取健康诊断、尸体检查、隔绝交通、限制或禁止群众集会、水源消毒等强制措施。

1915年颁布的《违警罚法》仍囿于《大清违警律》，外延没有过多突破，相关环境职能规定亦如是。那时，特种警察设立已经初具规模。已设立的行使环境职能的行业警察包括了水上警察和矿业警察，但仅停留在初级阶段，尚不成熟。其中水上警察负责的是水上卫生和护渔巡航，矿业警察负责的是矿业生产秩序维持、矿区治安环境管理和矿区卫生环境监督。

（二）环保功能的持续扩大与增强：民国中后期的全国警察总署时期

国民党统治时期的警察制度直接承接了清末和北洋军阀的警察制度，并在名义上获得了与军队并重的地位，“军队之作用在攘外，警察之作用在安内。犹如飞机之两翼，缺一不能飞”①叶世畴：《国民党警察总署概况》，广东政协文史资料研究委员会：《广东文史资料选辑》第26辑，广东人民出版社1981年版，第8页。。按照李士珍构想，1946年6月全国警察总署成立，取代了延续了三十多年的警政司，此举被时人视为“我国警察史上划时代之改制”②“中华民国开国五十年文献编纂委员会”：《中华民国开国五十年史论集》第一册，正中书局1961年版，第193页。。无论在规模还是等级上，原来的警政司都不能望全国警察总署之项背。

1928年国民政府设立卫生部后，卫生事务划归卫生行政机关管理。往后内政部颁行的《各级警察机关编制大纲》、《首都警察厅组织法》曾一度解除警察掌管卫生事务的职责。但是鉴于卫生机构欠缺执行力和威慑力以及组织机构不健全，1930年颁布的《县组织法》和《市组织法》重新赋予警察机关管理医院、菜市、屠宰场以及其他公共场所卫生和防疫的职能。因此，多数省市警察机关重新设立卫生科、股。以上海为例，卫生警察称为卫生巡长，隶属于公安局，受卫生局监督指挥，分为例务巡长和特务巡长。例务巡长进行出生调查，死因调查，道路保洁监察，食品卫生状况调查，流行性传染病疫情调查和预防宣传以及其他事项；特务巡长负责各处临时突发卫生事件处理。③《卫生巡长服务规则》，《现行警察法令集解》第四卷，上海警察学社版，第9页。此外需要指出的是，随着内战全面爆发，各级警察机关已经无暇顾及卫生事务，卫生警察逐渐销声匿迹。但是按照组织法相关规定，各级警察机关仍有协管卫生事务的职责，并且全国警察总署第一处仍保留对卫生警察的监督指导权力。

在这一时期，警察司执掌的环境和资源保护职能有持续扩大的趋势。首先表现为特种警察设置多样性，尤其是资源警察种类设置较多。当时全国警察总署第一处负责行政，包括规划、调整和监督警察职权分配，包括税务警察、盐务警察、矿业警察、渔业警察、森林警察、卫生警察等专门的负责环境管理和资源保护的警察。根据1945年4月颁行的《调度司法警察条例》①《调度司法警察条例》，中国第一历史档案馆馆藏。，铁路、森林、渔业、矿业及其他各专业警察机关的警长、警士，海关、盐场的巡缉员警，接受检察官或推事的命令，就与其职务有关事项执行司法警察职务。这一条文侧面印证了民国时期警察权延伸到环境资源管理当中。实际上在这一经济比较落后的年代，保护资源就是保护了经济命脉，于是环境资源的警察权设置受到了当时统治者的重视。

盐税是民国政府的主要依赖税种之一。为此设立了防缉私盐、保护盐税的税务警察，来维持国家税源稳定，同时保护国家资源。税务警察不仅待遇高于其他警种，而且还能在侦破案件后享受提成赏款。1936年7月税务警察由于财政部机构整合，改由新设立的盐务总局领导，盐务总局下设税警科，管理税务警察。税务警察负责各产盐区警力、警责排布设计、改进以及处理，盐务稽查，盐场、仓坨及盐务官署的保卫，私制私运盐硝的查禁。②《财务部盐务总局组织法》，中国第一历史档案馆馆藏。盐务警察局则是散布在各个盐场中，隶属于盐场长公署的警察机构，并由场长兼任局长，其成员被称为“场警”，主要职责是“查察产收，巡缉场私，看守仓坨，防卫场区”，并负责检查盐工的卫生情况。③《盐场场警服务规则》，中国第一历史档案馆馆藏。

1943年6月，南京国民政府颁布《矿业警察规则》。在国营矿产中设置矿业警察机构，在私营矿产中实行自愿申报、自愿请求的设立原则。矿业警察主要职权是维护矿区开采、运输、管理等秩序，检查矿工、厂矿地区卫生条件、生活情况。依据矿业警察规则第73条和第74条，矿业警察对相关违法者及其直接监督人可以课以200元以下罚款及科料。

在专门渔业警察队伍成立之前，依据1915年的《水上警察厅官制》等相关水上警察法律规定，巡海护渔业的警察职能由维护水上治安秩序的水上警察厅负责。在1931年10月，南京国民政府颁布了《渔业警察规程》，设置了专门的渔业警察，对水上警察厅的水上警察权进行了分流。后来南京国民政府在江浙、闽粤、冀鲁、东北四地设立了四个海洋渔业管理局，分掌对应的渔业警察指挥、监督、给养。渔业警察职责是维持渔区治安秩序，维护渔区捕捞秩序，管理渔区船只，维护渔船安全。④《海洋渔业管理局组织条例》、《实业部护渔办事处暂行规则》，http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.对于大渔区设置渔业警察权，能更好地打击渔业违法、维护渔区秩序，直到现在我国部分地区仍设有专门的渔业警察，如大连市公安局海上治安管理分局下设的就有一个海洋渔业警察大队。

1943年2月，南京国民政府颁布《森林警察规程》，第一次以法律形式规范森林警察的设置、职权、人员招募和装备置办等相关事宜，对构建现代化森林警察具有重要意义。森林警察设置实行完全自愿原则，由林区自愿呈报。森林警察主要职权是:防止过分捕杀动物，防范森林气象灾害和虫害，预防和扑灭森林火灾，处理林区治安案件，查验狩猎、采伐、割草、引火等证书以及其他森林警务管理事项。

在这一时期推行的新生活运动的指引下，这一时期的违警罚法立法思想产生了一定变化，以期“将新生活之精神，及国家观念，尽量注入分则各条款以内”⑤钱定宇：《违警罚法总论》，正中书局1847年版，第23-24页。。由此我们看到新的违警罚法中警察的环境职能有所扩大。以1944年再次修正的《违警罚法》⑥南京国民政府时期立法院：《修正违警罚法》. http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.为例，据笔者统计共11条⑦详见《修正违警罚法》第49条、第50条、第51条、第52条、第53条、第57条、第58条、第62条、第64条、第65条、第66条涉及环境职能，其外延在质上进一步细化原有的卫生、公物、林木相关的规定；在量上增加了有关动物和噪声管理的规定：以动物为例，任意捕捉益虫益鸟以及虐待牲畜及有益动物不听禁止的行为都将受到违警处罚；以噪声为例，怪叫歌哭、擅鸣警笛、深夜噪声也列入警察的环境监督范围。

三、解放区时期警察机关的环境保护职能

新中国建立前，在中国共产党领导的解放区中，由于敌我斗争激烈，对公共卫生以及环境资源事务管理从立法而言明显可见松弛态势。如《晋察鲁豫边区违警处罚暂行办法》中只有一条关于环境保护的规定。①《晋察鲁豫边区违警处罚暂行办法》， http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.即使是法制法规相对完善的陕甘宁边区，在对环境管理、资源保护方面的规定也是凤毛麟角，更遑论建立多样化的专业环境警察队伍。当然，这决定于当时的政权任务和国家形势。

从仅存的规定看来，其内容并无太多创新，仍然是主要从原来的三方面进行规定。首先是卫生维护，如对投掷污秽垃圾于饮用水者以及对随意抛弃牲畜尸体者处罚②1946年《陕甘宁边区违警条例（草案）》，艾绍润：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版。；其次是公物维护，如对无故毁损公堂、庙宇者进行处罚③1942年《陕甘宁边区违警罚条例（草案）》，艾绍润：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版。；再者是在自然环境维护角度上作出规定，如设立森林警察④1941年《陕甘宁边区林务局组织规程（草案）》，艾绍润：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版。，维护林区秩序以及对无故砍伐公树、毁坏林木者进行处罚⑤1942年《陕甘宁边区违警罚条例（草案）》，艾绍润：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社2007年版。.。

四、新中国成立后警察机关的环境保护职能及变迁

新中国成立后，在新的人民政府体制下，公安机关及行业公安机关在环境保护中同样发挥着重要作用。随着我国经济的发展，环境问题也日渐凸显，公安机关在解决环境问题上的作用更是不容小视。

（一）建国初期警察机关的环境保护功能

新中国成立后，随着政府机构朝着设立齐备化、职能明确化、行政科学化的方向迈进，相继成立了卫生行政部门、盐业行政部门、渔业行政部门、矿业行政部门、林业行政部门等专门环境资源管理部门，由此分流了强制色彩较浓的警察权。如1957年的《治安管理处罚条例》中第7条、第8条、第12条、第15条详细规定了治安警察相应的环保职能⑥第七条 有下列扰乱公共秩序行为之一的，处三日以下拘留、六元以下罚款或者警告：一、在禁止渔猎的地区捕鱼、打猎，不听劝阻的；五、在城市任意发放高大声响，影响周围居民的工作和休息，不听制止的。第八条 有下列妨害公共安全行为之一的，处七日以下拘留、十四元以下罚款或者警告：十、未经当地政府许可，烧山、烧荒，尚未造成灾害的；第十二条 有下列损害公有财产或者公民财产行为之一的，处五日以下拘留、十元以下罚款或者警告：四、私自砍伐国家、合作社或者他人少量竹林、树木的；五、损害苗圃中的树苗，尚未造成严重损失的。第十五条 有下列妨害公共卫生或者市容整洁行为之一的，处三日以下拘留、六元以下罚款或者警告： 一、污秽公众饮用的井水、泉水或者其它水源的； 二、在城市内任意堆置、晾晒、煎熬发恶臭的物品，不听制止的；三、在街道上倾倒垃圾、秽物，抛弃动物尸体或者随地便溺的； 五、故意损害公园和街道两旁的花草树木的。。当时警察的环境职能甚至能触及水务、食品、卫生等多个领域，其立法精细化程度可见一斑。只是在后来的部门职责清晰化和环境保护专职化的发展浪潮中，这些环境职能才逐渐由卫生和环境保护等相关部门履行。

（二）改革开放以来我国警察机关的环境保护功能

1978年《宪法》第11条对国家环境责任进行了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”揭开了中国环境法治的大幕。1989年的《环境保护法》明确了由环境保护行政主管部门统一监督管理，涉及包括公安机关在内的十四个政府执法部门，为中国环境保护事业编织起巨大的防护网。公安机关作为我国环境保护分管部门之一具有明确的环境基本法的依据⑦第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过了新的《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。这里所谓“县级以上人民政府有关部门”也应包含公安机关在内。。

新中国警察环境保护职能具有广泛性，覆盖了固体废弃物管理、海洋管理、渔业管理、交通污染、噪声污染、危险物管理、野生动植物保护、风景名胜保护等多个方面；由于公安机关本身特有权限，能够使用涉及人身自由等强制措施和处罚，在执法手段上能够更加体现刚性。如根据现行《治安管理处罚法》第30条：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”除了财产罚和申诫罚外，公安机关还可以依据法律规定使用人身罚：行政拘留，而且在环境犯罪侦查中，可以使用刑事拘留等刑事强制措施。由此公安机关在强制手段使用方面较其他环境监管部门具有更大的威慑力。公安机关环境职能还体现了渐扩性：从环境犯罪罪名来看，1979年刑法对环境犯罪罪名的直接规定仅为2条，在1997年刑法修改中扩大为16个罪名，呈现出对犯罪对象规定更加精确，对刑罚处断要求更加细致，与环境安全局势联系更加密切的趋势。由此，公安机关针对涉及破坏环境资源保护罪的侦查范围进一步扩大。

除上述外，我国一些行业公安机关的设立也体现了环境保护的功能，如森林公安。新中国最早建立森林公安队伍的是东北人民政府，其颁布了《关于建设森林公安机关的决定》。森林公安建立伊始其主要职能是三防：防林火、防滥伐、防敌特。尔后除了文革时期的建设停滞，全国各地均在积极建设自己的森林公安队伍，但都是以地方性法规形式进行规定，具有地域局限性。直到1979年《森林法（试行）》才以法律的形式明确规定重点林区设置森林公安队伍，维护林区治安，防止过度砍伐以及维护狩猎秩序。之后，在1998年国家林业总局出台了专门的授权规章，授予相应森林公安机关以自己名义执行1984《森林法》中第39条、第42条、第43条、第44条的行政处罚权。目前森林公安机关隶属于国务院直属机构国家林业局，同时受公安部的业务指导。毫无疑问，森林公安在保护森林资源、维护国家生态安全、维护林区治安秩序以及促进林区生态平衡中起到了不可替代的作用。另外根据《野生动物保护法》等相关规定，森林公安也行使法定野生动物保护职权，如狩猎证核发、猎枪管理与检查、野生动物狩猎违法行为查禁等。

五、结论

我国自建立近现代警察机关以来就具有了环境保护的功能，随着社会的变迁，这一职能作用的发挥发生着变化。第一，我国自近现代警察机关建立之时就担负了环境保护的职能。尽管当时只是体现为街道卫生的维持。但也表明了当时的统治者在社会管理中对基本环境维护的重视。在近代中国工业和科技相对落后的情况下，环境资源状况处于相对稳定的状态，环境问题主要是指生活环境问题，特别是街道卫生问题。第二，随着社会经济的发展，特别是工业化进程的推进，警察机关的环境保护职能也得到进一步扩大。从清朝最初始的卫生职能到民国时期逐渐增设的专门环境警察队伍，新中国建立前的警察环境职能呈现的是逐渐强化逐渐集中的态势。第三，新中国诞生后随着政府相关部门的设立，警察环境职能又呈现双重分散态势。第一种分散是整体分散，与环境相关的警察权分散到了各个新设立的部门，如环境保护行政部门、卫生行政部门、林业行政部门、渔业行政部门、海洋行政部门；第二种分散是警察机关内部分散，在公安机关内部环保职能也是分散到各个内设机构。不少具有对外执法资格的机构都或多或少地具有环境执法相关职能。

回顾历史发展，笔者认为，在当今我国建设生态文明社会进程中，针对环境问题继续发挥警察机关特有作用，建立一支符合现有法律框架、整合警察机关内部资源、面对环境安全挑战、有效保护环境资源的专业环境警察队伍具有深厚的历史基础。