社区“两网警务”的实践探索与理性思考

夏新平

社区警务是立体化社会治安防控体系建设的关键环节，对于夯实公安基层基础工作，有效防范和惩治违法犯罪，意义重大。推进社区警务战略的有效实施，离不开严密规范的制度设计和执行。近年来，镇江市公安局结合互联网属地应用管理工作经验，按照上级关于创新社会管理、加强群众工作的部署要求，确立了“网上有阵地、网下聚合力”的工作思路，在全省创新推出了社区“两网警务”工作模式，通过将现实的社区网格化管理与虚拟的网上警务室互动应用，有力拓展了社区警务工作空间，进一步夯实了社会管理创新的根基，以基层组织功能整体增强力保一方平安，取得了明显成效。全面总结、思考镇江社区“两网警务”建设的成功经验，有助于进一步推动公安工作的创新发展。

一、社区“两网警务”的价值分析

社区“两网警务”通过“网上警务室”建设与应用以及社区警务的网格化管理，在打击犯罪、服务群众、确保平安、促进和谐方面取得了很好的成效。这一成效的取得源于社区“两网警务”工作模式所具有的内在价值。

（一）社区“两网警务”体现了社会管理创新理念

社会管理的出发点是社区，落脚点也是社区。社区作为社会的基础和细胞,是社会管理的重要载体和平台，也是社会管理创新的重点所在。公安机关通过创新社区警务工作模式，一方面可以为社会管理提供强有力的司法保障，另一方面也可以推动公安机关执法理念的转变与执法方式的改革，两者互相促进，最终实现社会管理的科学化。①杨卫华：《公安机关参与社会管理创新机制研究》，《人民论坛》2011年第11期。社区“两网警务”是镇江市公安局着眼于世界警务变革的新趋势、镇江经济社会发展的新要求和人民群众对平安和谐幸福的新期待所做的积极探索。它把警务专门工作与群众路线相结合，是社会管理创新的具体体现，有助于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局的形成。

（二）社区“两网警务”有助实现“警力无增长改善”

“警力无增长改善”是指在不增加人员编制、器材、装备的前提下改善和提高警务能力。受社会经济发展水平等诸多因素制约，警力资源外延式增长是不可持续的，因此，充分挖掘现有警力资源，构建系统、集约、高效的现代警务机制，从而实现 “警力无增长改善” ，就成为公安机关的应然选择。“警力无增长改善”的要义之一在于搭建警务信息平台，提升警务科技含量，提高警务效能。面对社会的动态化、信息化趋势，社区“两网警务”把传统警务与现代科技相结合，既坚持 “充分相信群众、密切联系群众、紧紧依靠群众”的公安群众工作固有传统，又充分发挥信息社会中互联网等信息网络平台的作用，通过编织一张虚拟的“网”和一张现实的“网”，实现网上网下良性的互动效应，有效提高了警务效能，实现了“警力无增长改善”。

（三）社区“两网警务”克服了社区警务的发展瓶颈

公安部2006年9月正式发布《关于实施社区和农村警务战略的决定》，标志着我国社区警务在全国城乡全面实施，但由于社区警务是在我国社区发展不充分，自治不成熟，自我保障、约束和管理功能不完善或不健全的基础上，由政府特别是公安机关强力推行或实施的，其在进一步发展的过程中也遇到了发展的瓶颈。具体表现为：没有完全建立社区警务与社区管理相结合的一体化运行机制，在经费保障、职责定位、组织协同等方面各自为政，难以形成合力；②王彩元、刘力皲：《深化社区警务改革与建设思考》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2013年第5期。公众在社区警务建设中被动参与多，自主参与少，良性互动不足；社区警务的能力建设不到位，警务信息化有待提高，工作效率与社会效果受制约。镇江社区“两网警务”通过争取社会支持，调动社会资源、完善组织体系、加大教育培训和优化激励措施等方法健全了保障社区警务运行顺畅的制度安排，促进了社区警务的平稳可持续发展。

二、社区“两网警务”的具体实践

社区“两网警务”建设的主旨在于创新社区警务改革工作模式，推动警民共建平安社区，实现社会治安的精细化管理。为了实现这一目标，镇江市公安局以创新思维、创新举措，在“网上警务室”建设和社区警务网格化管理两个方面作了全面深入的探索实践。

（一）按照网上有阵地的思路，创新“网上警务室”建设

2012年3月，江苏省公安厅召开加强和改进群众工作会议，提出全省县级以上公安机关要在2013年全部建成“网上公安局”，有条件的地方要建成“网上派出所”、“网上警务室”。根据上级公安机关要求，结合镇江实际，镇江市公安局创新“网上警务室”建设，进一步拓展了公安网上服务平台，并通过严格规范管理、建立健全制度、强化日常应用，确保了网上警务活动的常态高效运行。

第一，搭建框架。镇江市公安局通过加强与金山网、名城镇江网等当地门户网站的联系，由市局牵头组织实施，各辖市局、分局配合落实，遵循“一个居委会配套一个警务室”的原则，采取与所在街道网上居委会相对应并植入链接的方式，在互联网“镇江论坛”— “网上居委会”中设立“网上警务室”，并统一版面设置。按照互动的要求，在“网上警务室”中分别创建了“警方提示、办事指南、预约办事、民警信箱、警营风采”等栏目，为互动交流提供充分条件。

第二，设置内容。“网上警务室”所设置的栏目，除“民警信箱”采用私信方式交流外，其他均采取信息公开方式，并利用警务语言、网络语言、群众语言等受理需求、反馈情况。各栏目的具体功能包括：（1）以全面、及时、准确为标准，通过研判找准苗头性、倾向性治安问题，并在“警方提示”中发布，提高居民的防范意识和能力，展示派出所治安管理工作成果。（2）根据群众需要，将户籍办理指南、流动人口管理、涉外人员服务等相关项目，尤其是新出台的便民举措等信息在“办事指南”中公开，简化办事手续，提高办事效率。（3）通过“预约办事”拓展社区服务空间，及时回复群众的各种申请，商定服务时间、地点，帮助群众解决困难和问题，或告知群众解决问题的有效途径。（4）对于“民警信箱”中的群众来信，简单问题，一个工作日内由社区民警直接办理、回复；复杂、敏感问题，及时报分管所领导审核批准后办理、回复；重大问题，经集体研究并报请辖市局、分局批准后办理、回复。（5）“警营风采”定期发布与警营文化建设成果相关的各类积极、健康的信息，充分展示派出所及民警亲民、爱民的整体形象。

另外，“网上警务室”中公布了警务室辖区范围、民警接待时间以及社区民警、专职保安的姓名、警号、照片和手机号码等内容。这就使辖区群众特别是中青年群体能够通过互联网随时随地知晓社区民警位置，并与社区民警进行键对键互动。

第三，界定权限。派出所设立“网上警务室”总版主账户，赋予该账户本所全部“网上警务室”的管理权限，由教导员担任、内勤协助管理，负责总协调和督办。每个“网上警务室”开设一个专门用户，由本社区民警担任版主，负责日常收发、更新维护信息。每日值班所领导担任巡查员，负责督导“网上警务室”当日运行情况。

（二）按照网下聚合力的思路，建立健全社区警务网格化管理

“网格化管理是政府根据街巷（村社）定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整、方便群众、易于管理等原则，建立统一的数字化管理平台，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位服务管理的过程与活动。其实质是建立在信息化基础上的社会服务管理。”①杨成珍、张国祥：《网格管理与基层民主：在有效结合中共同成长》，《湖北行政学院学报》2013年第6期。2012年6月，镇江市京口区委、区政府组织开展社区网格化管理，在现有街道、社区大格局不变的情况下，将全区各社区划分为若干管理网格，设立并招募网格长、网格长助理和网格志愿者，全面推进社区网格化管理和服务。以此为契机，镇江市公安局从建立社区警务与社区管理相结合的一体化运行机制出发，在扎实推进专业巡防建设的同时，充分发挥派出所社区民警兼任所在社区党总支、党支部副书记或主任助理的职位优势，坚持“网格保社区、社区保街道”的原则，由派出所会同所在街道对各社区的网格划分、网格长选聘进行优化调整，以网格作为社区管理和服务的责任单元，有效整合社区资源，建立完善网格化管理相关制度和考核机制，逐步搭建起社区警务网格化管理的基本架构。

第一，划分警务网格。派出所会同街道（镇），在保持社区区划不变的基础上，以“地域相邻、人员相熟、文化相近、构成相似”为原则，按照城市社区200至300户（1000人左右）、农村社区100至200户（500人左右）的标准设置警务网格，若干警务网格构成一个“片（社区）”，由社区民警和居（村）委会主任共同担任“片长”。

第二，组建警务网格管理队伍。警务网格化管理实行“1+1+2+2+X”的模式，即每个网格的警务管理人员由1名辅警、1名网格长、2名网格长助理、2名网格志愿者和若干治安积极分子组成。派出所按照“长期居住、身体健康、年龄在50至65岁之间、有一定威望、对社区事务和警务工作有热情”的条件，采取“居（村）委会推荐、群众举荐、个人自荐和社区党组织与派出所联合考察的方式，在每个警务网格选配1名网格长，并发放聘书和上岗证（牌）。

第三，设定警务网格管理人员权责。社区民警和社区干部是社区内所有警务网格平安建设的负责人和牵头协调人，其重点任务是组织警务网格管理人员开展社区警务中的非涉密活动；警务网格长是社区警务网格化管理的中坚力量，发挥在社区民警和网格内居民间的桥梁纽带作用，主要协助民警、辅警对网格内居民开展普法和治安宣传；网格内建立的民调网络主要调处一般邻里纠纷；网格内布建的哨点一方面负责开展邻里守望，组织义务巡逻并根据社区民警提出的工作要求提供工作帮助，另一方面要及时向社区民警反馈网格内房屋出租户、流动人员、治安动态等信息，以及居民需要社区民警帮助解决的困难和问题等服务事项；网格长助理和志愿者是网格化管理的重要组成部分，主要由对社区警务有热情、对社区群众有感情、对志愿服务有激情的党员积极分子、社区保安、流动人口专职协管员和实习在校大学生等担当，重点任务是协助警务网格长做好信息采集、资料整理、巡逻防范等日常管理工作。

三、社区“两网警务”建设的主要成效

（一）“社区警务室”建设激发了公众参与热情

首先，“网上警务室”定期报告公安工作、通报治安形势、发布防范策略，展示派出所立足网格化管理落地“保社区平安”的治安管理工作成果，用“警言警语”让真正让群众感受到“网上警务室”就是一扇防盗门、“社区网格化”就是一张守护网，从而提升安全感、主动交心。截至目前，我们已通过网上警务室发布各类治安防范类贴文45465条，网贴浏览点击量超过30余万人次。

其次，公安机关充分利用网上警务室的“办事指南”、“预约办事”等功能模块，及时了解社区居民的各种需求，广泛发布各项政策规定及具体办事流程，并通过网上互动宣传，主动引导群众与社区民警预约办事，确保服务群众更加方便快捷。两年来，全市网上警务室累计发布“办事指南”14137条次，通过网上警务室“预约办事”版块在网上和网格内为民办事2718件、收集群众意见与建议1657条，“请派出所办事不一定非得去派出所”成为群众津津乐道的一句话。

（二）网格化管理水平进一步提升

镇江市公安局坚持“网格保社区、社区保街道”的原则，以网格作为社区管理和服务的责任单元，共在全市科学设置网格5350个，组建警务网格化管理队伍612支，招募网格长、网格志愿者近19000余名。社区民警平均每人管理8至9个网格，其作为所管理网格的总负责人，要定期召开网格长会议。此项工作的有关做法得到省公安厅和公安部肯定，并被江苏公安简报、公安部简报及法制日报等知名媒体刊载，为推进社区警务网格化管理奠定了扎实基础。以巡防工作为例，以前各个社区虽然也有自己的巡防力量,但由于没有精细到网格,往往导致社区巡防留有死角。网格化警务模式实施后，社区被细分成若干个单元，依托网格长、志愿者等网格化管理队伍，每个社区都有了多支巡逻队，群防群治力量明显增大，公众对社区治安的关注度也明显提升。

（三）网上网下互动共赢进一步拓展了社区警务发展空间

网上居委会和网上警务室、社区网格化和“大巡防”机制，这些载体和阵地都存在相互兼容的关系。镇江市公安局通过社区“两网警务”建设，强化网上网下的良性互动，真正做到了“网上有阵地、网下聚合力”，有力拓展了社区警务发展空间。社区民警通过汇总、分析“网上警务室”上反映的意见和建议，能够及时调整巡逻时间、巡逻部位，并结合网格化运行将公安“大巡防”相关指令直接传递到社区干部、网格长、志愿者和社区工作者，共同开展有针对性的巡防活动，有效压降了各类案件发生，实现了发案明显下降、破案明显增长的工作目标。目前，由网格长、网格长助理和志愿者负责协助采集的流动人口、出租户、重点人员等动态信息已占全部基础信息的9.2%，借助民力巡防共破获“两抢一盗”案件490余起，抓获犯罪嫌疑人252名，并成功预防案件847起。特别是我市万人刑事案件发案率显著下降，名列全省第一。

（四）服务管理效能有效提升，警民和谐共建格局进一步形成

社区“两网”警务建设与应用，均离不开全面、高效、灵敏的信息工作作为支撑。对社区和派出所而言，各自需要的信息都是面广量大的综合型信息，而不是单一的职能型信息。工作中，由民警组织定期召开网格长会议，第一时间了解网格内信息变动情况、重点人员异常情况、矛盾纠纷等涉稳情况，并通过信息互通机制，加强与街道的信息互动和交流，从而最大限度地保证了源头信息的鲜活性、准确性，为社区“两网”建设和社区“两网警务”发展均提供了有效保障。

此外，社区“两网警务”建设的组织架构和实际功能，不仅让政务通达基层，而且为警务进一步沉入一线创造了积极条件。无论是宣传发动群众开展治安防范管理，还是凝聚民心民力服务重大项目建设，都有了更加坚实的群众基础。依靠创新自治模式抓共建，成为了社区和公安派出所共建和谐社会的新的强大动力。我们以社区“两网”警务建设为推手，建立了一批互帮互助、警民共建、互利共赢的示范社区、和谐村组，为化解各类矛盾纠纷、维护基层稳定作出了突出贡献。

四、进一步推进社区“两网警务”建设的路径思考

制度的设计必须适应时代的变化，治理的脚步需要跟上发展的节拍。社会在发展，情况在变化，社区“两网警务”建设也必须进一步推进，以助推公安工作实现新跨越、取得新突破。

（一）制度、措施更加科学完善

首先，社区“两网警务”应遵循“边建设、边应用、边完善、边提高”的原则，不能急于求成。其次，社区“两网警务”应在做好前期基本建设工作前提下，按照先城区派出所、后农村派出所的步骤推进，确保均衡发展。再次，市局办公室、人口管理和网安等部门根据各地工作运行情况，结合日常检查考评，进一步修订和完善《网上警务室和社区警务网格化运行管理制度汇编》，确保网上警务活动和社区警务网格化管理的规范、平稳、长效运行。

（二）人口管理更加规范细致

随着城市化进程的加快，人口组成格局更加复杂化。公安机关应依托社区警务网格化管理模式，发动网格长及志愿者地缘、人缘等优势，更加及时、准确了解和掌握网格内实有人口的动态情况，有效弥补警力不足，将社区实有人口管理工作做深、做实、做细。同时，社区民警应通过下社区、召开网格长会议等方式，第一时间了解网格内人口出生、死亡、迁入、迁出等信息变动情况、重点人员异常情况及矛盾纠纷等涉稳情况，最大限度地保证源头信息的鲜活性、准确性，为警务信息平台深度应用提供有力支撑。

（三）网格化管理队伍更加专业

公安机关应按照巡防高效的要求，通过集中培训、个别指导等方式，进一步加强网格化管理队伍实战技能培训。通过民警和专职保安的言传身教，不断提高发现报告、协助民警抓捕的能力，真正做到管事顶用，增强社会面巡防的实际效能。同时，公安机关还应会同有关部门，为网格长和志愿者提供必要活动经费并根据其参与社区警务管理的具体情况，给予精神奖励和适当的物质奖励，不断增强其的工作责任感和主观能动性。

（四）督导检查更加严格规范

网上警务室建设应用涉密性要求高，社区警务网格化管理也牵涉到相关业务的权限问题。公安机关在推进社区“两网警务”建设的过程中，应进一步严格控制网上信息发布审批权限，加强警务网格长等热心社会公益事业人员的教育培训工作，既发挥相关功能优势，又有效避免产生意外情况，做到趋利避害、扬长避短。同时，公安机关还应切实加大对社区“两网警务”建设工作的督查、指导力度，只要派出所有需求，都要尽全力帮助解决，确保强势启动、顺利推进、早出成果。