公路建设工程施工应急管理现状及对策探讨

□田建

公路建设工程施工应急管理现状及对策探讨

□田建

公路建设；工程施工；应急管理；组织体系；应急预案

近年来，由于公路施工生产安全事故频频发生，人民生命财产受到不同程度的威胁，也对我国公路建设施工企业应急管理能力带来了巨大的挑战。国内外对于交通领域应急管理的研究，多指向交通运输应急、灾害应急保障等方面，而公路施工作为高危行业，国内外对于公路施工应急管理的研究较少且不成熟。

随着我国公路建设逐渐由平原区向山岭重丘区延伸，长江隧道和跨江跨海特大桥梁大量增加，施工难度更大，建设过程中的工程安全问题将更显突出，笔者就公路建设施工行业应急管理体系的发展现状，深入剖析我国在公路建设施工应急管理方面存在的主要问题，进而提出适合我国特点的公路建设施工行业应急管理对策。

一、应急管理体系现状

在抗击“非典”之后，应急管理得到了政府和公众的高度重视，国家相继颁布《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》等相应法律、法规，进一步加强应急管理体系建设，逐步提出了“一案三制”的应急管理体系，使我国应对各种突发公共事件的动员能力、反应能力、处置能力和恢复重建能力有了明显提高。

交通行业也十分重视施工应急工作，2005年颁布的《公路交通突发事件应急预案》，主要提出了加强公路交通突发事件的应急管理，提高突发事件预防和应对能力。2007年颁布的《公路水运工程安全生产监督管理办法》，主要对应急预案及演练等方面提出了相关要求。2011年颁布的《公路水运工程生产安全事故应急预案》，进一步明确了我国公路工程生产安全应急预案体系的总纲及行业指导预案。各地公路建设项目尤其高速公路建设项目，为了加强工地施工应急管理工作，根据建设、监理及施工等单位职责分工不同，按照“统一领导、分级负责”原则，初步构建施工应急管理组织体系。各参建单位按照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》等要求编制应急预案。结合工程的特点，组织防坍塌、防坠落等突发事件的应急演练。通过参与演练，增加一线作业人员的应急知识和提高应急反应能力。

从已发安全事故案例来看，虽有一些应急救援成功案例，但也有失败教训，由于从业人员缺少应急专业知识、应急组织体系形同虚设、应急设备设施的缺乏等原因，错失了最佳逃生机会或最佳救援时机。

二、存在的问题

尽管我国公路建设行业不断强化应急能力建设，制定了相关应急预案，并且积累了一些成功的应急案例，但总体上看，公路建设施工行业应急管理体系还十分薄弱，预案体系、应急机制及体制还不够健全，目前主要存在以下几个方面的问题。

1.应急管理组织体系不健全

由于缺少明确的标准规范要求，各地公路建设项目应急管理组织体系建设五花八门，按照各自的理解或凭借经验构建管理体系，未明确相应的职责和人员，联动机制无法实现，导致应急管理措施无法有效落实。

2.应急预案预案要素不全、可操作性不强

由于缺乏行业标准规范的指导，导致对应急预案编制理解不够，尤其广大一线安全管理人员由于缺乏培训，对应急预案更是一知半解。风险评价、脆弱性分析和应急能力评估这些重要的基础性工作往往考虑不足；职责描述不具体，似是而非，容易产生误解；没有针对各项目的具体问题具体分析，缺乏针对性，导致可操作性差；缺乏动态管理，未及时对预案进行修订。

3.预案演练工作开展不够

根据要求，每年各项目至少要组织两次演练，而不少企业的应急预案被束之高阁，或成为应付各级安全生产检查的工具，与实践脱离，未组织演练，即使有的组织了演练也缺乏演练评估机制，难以客观反映演练的实际效果和水平，无法真正促进预案不断完善而进一步提高企业的应急反应能力。

4.应急培训不足

应急救援队伍是直接进行应急救援活动的具体承担主体，尤其项目部作业人员能否第一时间参与救援，影响着应急救援工作的总体效果。各项目虽名义上成立了应急救援队伍，但都是兼职人员，缺乏应急管理培训，对应急知识知之甚少。如某工地人工挖孔作业发生下井人员昏迷，井上人员随即下井救人，发生连续中毒事故。事故发生的主要原因在于作业人员对于应急知识的缺乏，不仅不能救助别人，还把自己置于危险境界。

5.对应急管理不够重视

应急物资储备和应急响应能力的不足，必然要影响突发事件发生时的应急救援行动的时效性、准确度。由于各项目部对应急管理重视不够，导致应急资源配置不足，无法满足处置突发事件在第一时间对物资的需求，往往会导致事故造成的后果进一步严重。

三、对策探讨

针对我国公路建设施工行业应急管理现状及存在的问题，为了进一步提升我国公路施工应急管理水平，借鉴其他行业经验，更新应急管理理念，从以下方面进一步健全公路建设施工应急管理体系。

1.坚持“以人为本，生命至上”的理念

始终坚持“以人为本、生命至上”的理念，把保障广大从业人员的生命财产安全放在首位，将其作为构建公路建设施工应急管理体系的根本出发点。坚持依法应急、科学应急，进一步加强公路施工应急领域的标准规范工作，从应急预案编制、应急资源配置等方面提出明确的标准要求。充分发挥科技引领支撑应急管理工作，如交通运输部科学研究院已开展公路施工应急管理相关技术研究。各地也应结合实际总结经验教训，为公路施工应急管理政策的出台提供技术支持。

2.建立健全和完善应急管理体制和机制

全面分析应急管理工作特点与实际需求，要使常态管理与应急管理相结合，进一步建立健全公路建设施工行业的应急组织体制，明确领导责任制，按“统一领导，分级负责”原则，将应急管理水平纳入安全绩效考核。努力实现应急管理的科学化、制度化和规范化，使得应急管理各项工作都能够基于制度、成于规范，建立协调联动机制，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理快速应对机制。

3.建立健全和完善应急预案体系

要建立“纵向到底，横向到边”的预案体系，做好应急预案的更新，保证应急演练的时效性。所谓“纵”，就是按垂直管理的要求，从建设单位到施工单位都要制订应急预案，不可断层，还要与上级行业主管部门和地方政府应急预案相衔接；所谓“横”，就是针对潜在的各类风险都要制定相应的专项应急预案或处置方案，不可或缺。定期开展应急演练，让更多的参建人员参与演练，真正落实到位。

4.建立健全应急队伍

建立健全应急队伍，充分体现“日常生产和应急救援相结合”原则。救援人员平时在本职工作岗位上工作，在事故救援期间参与事故的抢险救灾，但必须充分体现应急救援“专业化”，因此，要提高广大从业人员不同事故类型下处置突发安全事件的能力。鉴于项目部应急培训力量的不足，要逐渐建立第三方应急培训机制，研究编制适用的应急培训教材，通过培训使救援人员熟悉现场环境，了解危险源情况，掌握安全生产知识和应急救援专业知识。

5.落实“预防为主，预防与应急相结合”的原则

坚决杜绝“重救轻防”情况的发生，落实“预防为主，预防与应急相结合”的原则。通过对工程危险源进行全面评估，排查风险隐患，对危险源进行持续的、动态的监测，定期进行分析并适时预警，提出风险处置措施。根据潜在的突发事件，按照应急目标的要求，落实应急资源配置制度，尤其要落实应急能力建设专项经费。在合理布局应急资源的前提下，建立科学的资源共享与调配机制，以有效地利用可用的资源。

（作者单位：交通运输科学研究院交通安全与环保研究中心）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.026

交通运输部建设科技项目（编号201231879210）