促进出租汽车行业稳定发展的政策实践

□林鸿

促进出租汽车行业稳定发展的政策实践

□林鸿

出租汽车；稳定发展；风险识别；风险评估；对策；宁波市

出租汽车行业不仅是城市交通体系的重要组成部分，也是事关群众日常出行的民生行业。自20世纪90年代以来，我国出租汽车行业呈现出高速增长的局面，但由于行业经营管理体制未能有效理顺，一些地方产生了营运权到期处置无明确规定、分散个体经营增加监管难等问题。这些问题若不能尽快研究解决，不仅会阻碍出租汽车行业自身的健康发展，也将对整个社会经济的发展和稳定会带来一定的影响。

一、维护出租汽车行业稳定发展的必要性

1.保障城市生活正常运转的要求

出租汽车作为城市交通的重要组成部分，是一个城市的窗口，其服务质量直接体现一个城市的文明程度。但该行业又非常敏感，存在较多的不稳定因素，社会影响较大。近几年，一些地方发生了一些出租汽车群体性事件，这既影响了城市生活的正常运行，也不利于地方经济社会的发展。当前，我国正处于经济社会转型发展的关键时期，在国内外环境相对复杂的背景下，要确保社会经济的和谐健康发展，就必须要坚决维护行业稳定局面。

2.促进行业科学发展的要求

当前，我国出租汽车行业总体发展速度较快，一些突出的矛盾得到了不同程度的解决，不稳定因素正逐步消除。但是，由于多方面因素的影响，行业规范化、集约化进程仍然存在体制机制方面因素的制约，只有实施有针对性的深度调整，才能推进行业稳定持续发展。由于改革势必会触及部分群体的既得利益，因此，必须在深入调查评估的基础上，采取有针对性的措施，才能解决存在的问题，避免群体性事件的发生，维持行业的稳定发展。

二、对影响宁波市出租汽车行业稳定发展问题的分析

截止2013年底，宁波市共有出租汽车6360辆，从业人员1.5万余人，年均客运量达2.2亿人·次，承担了约3.5%的公众出行比例，运营里程达8.9亿公里，年营运收入20亿元。其中，宁波市区2013年总运营服务7044万车·次，载客量1.1亿人·次，营运里程6亿公里。经过多年的发展和规范，宁波市出租汽车行业总体向好，初步形成了与城市化水平相适应、基本满足居民特殊出行需要的服务体系。但是，由于原《宁波市出租汽车客运管理条例》（以下简称《条例》）对于营运权到期处置、个体车能否继续存在等问题没有明确规定，已经影响了行业的持续稳定发展，亟需通过立法进行明确，为此，宁波市在2011年底全面启动《条例》修订程序。为确保行业稳定，宁波市专题开展了《条例》修订稳定信访评估，全面梳理了存在的问题。

1.营运权到期处置问题

原《条例》规定经营者拥有15年的有偿营运期限，但并未明确规定营运权使用期满后如何处理。这一现象让大部分的经营者存在自动续期的预期心理，认为理所当然地要继续享有该权利。营运权到期后该如何处置？能否延期？是否有偿使用？期限多长？成为行业管理中最为关键的问题。若处置不当，将严重行业和社会的稳定发展。

2.个体经营监管难问题

由于出租汽车驾驶员素质参差不齐、自律意识不强，在个体经营情况下，难以实现有效的行业监管，优质规范服务得不到保障。此外，个体经营容易产生以依靠营运权取得收益的食利阶层，从而加重实际从事营运的驾驶员的负担。营运权到期后，个体经营能否继续存在成为立法的一项重要抉择。

3.车辆与驾驶员的准入问题

原《条例》对于出租汽车的准入没有进行具体规定，尤其是车型的选择缺乏统一的准入标准，安全、排量、环保和配置等标准均缺乏相应规定。同时，驾驶员准入门槛过低也影响了服务质量的提升。因此，必须对出租汽车车辆和驾驶员的准入进行细化和明确。

4.市场退出机制问题

原《条例》对出租汽车企业、驾驶员的退出没有明确规定。即使企业存在严重的安全问题，或者驾驶员存在拒载、途中甩客等严重违章行为，仍无法使其退出。因此，建立一套科学的服务质量考评制度，已成为行业发展亟待解决的问题，但如何合理设置考核方法、考核指标及考核惩罚措施则有待于深入调查研究。

三、影响行业稳定发展的风险识别与对策

1.影响行业稳定发展的风险识别

根据《条例》修订需要，结合宁波市出租汽车行业的实际情况，主要存在4个重要风险点，即营运权到期处置、取消个体经营、车辆和驾驶员准入，以及建立以服务质量考核为核心的退出机制等问题。只有有效处理好这4个风险点，才能确保《条例》修订始终处于风险可控、操作可行、管理有效的状态。为了确保民意的广泛性、普遍性和真实性，针对4个风险点，宁波市出租汽车管理部门通过实地调研、问卷调查、座谈会、专家论证会和听证会等方式，广泛征求出租汽车协会、经营企业、个体车主、从业人员、基层行业管理干部、人大代表、政协委员等群体的意见建议。在深入细致的调查评估基础上，分别确定风险等级，提出对策措施。

（1）营运权到期处置问题。目前，国内各城市有3种处置方式：一是到期后根据服务质量进行考核，决定是否延续，如深圳、武汉等的做法效果较好；二是到期后取消收回（如郑州、兰州等城市），这种做法容易引起业内较大反弹，最后仍回到以服务质量考核决定是否延续；三是到期后无条件延续。可见，营运权到期后如不能妥善处置会引发不稳定因素。对营运权到期处置，包括车主在内的所有被调查者的意见是：根据服务质量延续的占61.49%，无条件延续的占25.20%，收回重投的占13.31%。可见，对营运权到期后的处置方式，大部分经营者及社会公众基本认可根据服务质量有条件延续的方式，而到期后直接收回则风险较大。

（2）个体经营问题。截止2011年底，宁波市区共有个体出租汽车1210辆，约占市区车辆的三成，个体从业者甚众是一个现实的问题。为提升行业整体服务水平，推行规模化经营和公司化管理是一个有效途径。但若直接取消个体经营，意味着广大个体经营者以出租汽车经营为基础的生计的消亡，直接影响其重大利益，会引发强烈反对。从调查数据来看，约三成的被调查者都反对取消个体经营方式，从比例看，持反对意见的基本就是个体经营者。因此，取消个体经营不宜一刀切，应逐步引导、循序渐进。

（3）车辆、驾驶员准入问题。出租汽车作为一个城市的窗口，其车辆外观、舒适性、安全性、车内环境等应当符合一定的要求。原《条例》对车辆的准入限制主要集中在排量上。调查结果显示，包括车主及其他人员，支持排量准入限制的占31%，支持不限制的占61%，但都不支持将车辆排量限制为1.8升；对车辆其他方面的准入限制的意见分别是：节能环保（55.63%）、安全（46.59%）、舒适（37.56%）、美观（15.53%）、动力（8.56%），无意见的占24.56%。但是，车辆综合性能的改善一般与动力正相关，综合性能提高势必要求增加排量，若直接限制车辆动力会遇到较大阻力。因此，可在综合考虑控制油耗成本的前提下，通过适当提高舒适性等其他条件来实现车辆硬件水平的提高。关于驾驶员准入的问题，由于行业特性和提升服务的需要，除了在驾驶技能、营运服务等方面的限制外，还涉及身体素质、仪容仪表、人际沟通等方面要求。原《条例》要求在本市长期居住和从业两年以上。对于驾驶员是否应该设定一些准入条件，被调查者的意见分别是：安全驾驶（85.26%）、身体健康（60.38%）、懂宁波话（41.68%）、年纪轻（22.03%）、仪表好（22.03%）。因此，宜采取“老人老办法，新人新规定”的做法，对已经取得资格的加强教育和管理，对新申请资格的严把质量关，既可保障现有驾驶员群体的利益，降低其反对率，又可在人员新进时避免引发较多的矛盾。

（4）建立以服务质量考核为核心的退出机制问题。原《条例》对服务质量考核及结果的运用没有相应的规定。调查结果显示：根据车主意见，对驾驶员考核不合格的应重新培训（占75.59%），对经营企业考核不合格的应限期整改（占70.08%）；所有被调查者的意见倾向也和车主高度一致，对考核不合格的驾驶员要重新培训（占75.59%），对考核不合格的企业要限期整改（占69.41%）。被调查者大都认为对考核不合格的企业或驾驶员应该采取一定的处置措施，已经比较认可服务质量考核方式和考核结果的有效运用。问题的关键在于考核指标设计是否科学、合理，考核执行是否公开、公正和透明。因此，建立以服务质量考核为核心的退出机制风险不大，但在考核过程中需注意公平问题，否则会引发行业发展的不稳定因素。

2.化解风险的对策

（1）关于营运权到期处置问题。营运权到期终止面临较大风险，但无条件延续又有违公平原则，考虑通过以下措施降低风险：一是将服务质量考核结果作为行政许可的重要参考内容，实施有条件的许可；二是做好政策的宣传和舆论引导，稳定经营者的心绪；三是加强引导，通过宣传告知营运权高价炒卖的风险；四是及时了解行业动态和从业者思想动态。

（2）关于取消个体经营问题。暂缓取消出租汽车个体经营方式，逐步引导市场主体向规模化、公司化管理迈进，采取3方面的措施：一是提高营运权许可的条件，投放新运力时只面向上规模的公司投放，逐步降低个体经营者比例；二是鼓励通过经营者兼并、重组、收购等方式，或者个体经营者自我组建规模化主体，实现规模化经营；三是政府出台相应的税收优惠、工商注册、财政补贴等政策，鼓励个体经营者联合组建公司。

（3）车辆、驾驶员准入问题。制定车辆准入的技术标准，确定多种车型，形成科学、合理的车辆目录；在节能减排方面，鼓励新能源车辆进入市场；在安全、节能、环保的前提下，允许经营者自主选择合适的车型；通过服务质量考核，鼓励提前报废、更新车辆，提高车辆等级。在人员准入方面：加强岗前和在岗培训，严格把关；通过行业协会建立驾驶员培训中心，储备一定数量的驾驶员，缓解人员短缺现状；建立驾驶员黑名单，淘汰服务质量差、素质低的驾驶员。

（4）关于建立以服务质量考核为核心的退出机制问题。关于出租汽车服务质量考核，深圳市将考核体系上升为地方性行业标准，这具有一定的借鉴意义。建立以服务质量考核为标准的出租汽车市场退出机制，应坚持“内容公开、过程公平、结果公正”的原则，取得从业者的信服和支持；加强舆论引导，在行业内形成以服务质量考核要求为工作核心的风向标；由利益独立的第三方机构执行考核，确保考核的独立和公正；完善出租汽车服务质量考核体系，将其建设成为地方性行业标准，提升考核工作的地位和效力。

四、宁波市出租汽车改革维稳风险评估的启示

宁波市新修订的《条例》于2013年1月1日起施行，取得了良好的效果。《条例》明确规定，对于出租汽车营运权到期处置，原经营者可以提出继续经营申请，符合经营许可条件且服务质量考评合格的，可以取得营运权；禁止营运权转让；允许个体经营方式继续存在，市和县（市）人民政府应当制定相应政策鼓励现有的出租汽车企业兼并或者管理个体经营者，鼓励出租汽车经营者依法组建公司；确立了出租汽车经营服务质量考评制度，并将考评结果作为经营者、驾驶员退出的法定依据。此外，还确立了出租汽车车辆准入在安全舒适、节能环保等综合性能方面的要求。这些规定的出台，有力地保障了2013年宁波市出租汽车营运权到期处置、个体车公司化改造、车辆更新等工作的有效实施，在切实维护行业稳定的前提下，推动了行业健康、规范、可持续发展。总结宁波市出租汽车改革维稳风险评估工作，可以得出4点启示。

1.改革前进行深入的调查研究

凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，在制定出台、组织实施或审批审核前，必须坚持“应评必评、一件一评”。政策法规风险评估报告与讨论稿同步审议，前期项目风险评估报告与工可报告同步编制，拟开工项目风险评估报告与开工计划同步提交。坚持“三不”制度，即政策法规无评估不审议，重大项目无评估不开工，改革措施无评估不出台。

2.引入第三方进行风险评估

在深入调查研究的基础上，要围绕行业特点，借力专业的第三方评估机构进行风险评估，深入细致排查易发生不稳定因素的重要领域、重点部位，深入研究分析产生原因，找准风险点。针对评估项目，在重大事项决策前，广泛征集民意、集中民智、凝聚民心，不断优化决策方案，有针对性地提出化解对策。

3.提前制定预案应对突发性事件

虽然评估报告提出的措施已在很大程度上降低了风险发生的可能性，但针对可能出现的不稳定事件，仍需制定评估处置化解预案。一旦出现停运事件，增开公交线路、加密班次、延长营运时间，确保群众出行不受影响；组织私家车志愿者，到机场、火车站等重要部位免费接送；必要时实行公交车免费。同时，约谈、警告停运企业和经营者，严格按照有关规定，在综合服务质量考评、资源配置等环节严肃处理。

4.充分利用各类媒体，确保宣传到位

当前，舆论媒体多样，资讯传播快速，在第一时间通过电视、广播、报纸、网络等媒体进行宣传报道，加强舆论导向，能有效地使相关重要政策、措施家喻户晓，营造良好的社会舆论环境，创造社会解、理解、谅解的环境。同时，坚持政府主导、企业负责的维稳联动制度，切实落实企业的主体责任，加强政府与企业的沟通，把矛盾解决在基层，消除在萌芽状态。

（作者单位：浙江省宁波市城市客运管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.004