展望2020：中国城市发展的七个趋势

冯奎

国家新型城镇化规划，终于出台。

这个规划，由中共中央、国务院印发，成为规格最高的规划，直接反映了城镇化对于中国的重要性。规划起止年限是2014～2020年，前后共七年。这个起止年限意味着，国家新型城镇化规划，不与“十二五”或“十三五”规划的起止年限相吻合，因而它不是五年规划，不是十年规划，也不是远景式的战略规划。

一个最高规格和级别的规划，专门针对从现在到2020年这一段时间。这一段时间的特殊性在于，中国城镇化旧有模式问题突出，城镇化新型发展模式尚未确立，城镇化发展恰好处于由旧到新的转型阶段。

国家新型城镇化规划的特色在于转型，它是一个针对以往城镇化存在问题，促进城镇化转型发展，并进而为未来城镇化健康发展打好基础而制定出来的规划。

从美日欧，到拉美东南亚，都没有一个国家新型城镇化规划。通过规划引领城镇化转型，推动城市发展，这也是中国城镇化的一大特色。

六大亮点

国家新型城镇化规划，共8篇31章，其新意突出体现在一个核心、两个城镇化率、三件主要工作、四项战略任务、五大目标、六项改革措施等方面。

一个核心就是以人为本。以人为本，不是抽象的概念。在第一层面上，就是如何解决大量农业转移人口难以融入城市社会，促进农工和农民工市民化。在第二个层面上，则是如何让新老市民共享城市良好的基础设施、健全的公共服务、优美宜人环境。

这次规划的亮点在于有具体的措施、指标来确保做到以人为本。例如，关于落户制度、实施差别化的落户政策等等，均有利于农民进城。一系列指标，如农民工随迁子女接受义务教育比例、城镇各类劳动力免费接受职业技能培训覆盖率、城镇常住人口基本养老保险覆盖率、常住人口基本医疗保险覆盖率、城镇常住人口保障性住房覆盖率，等等，也都会形成工作上的倒逼机制，促进市民化进程。

两个城镇化率的提法有新意。中国城镇化质量不高，广受诟病的一条就是有17%也就是2亿多的“半城镇化”人口。按常住人口统计，中国城镇化率已经达到53.73%。但户籍人口统计，城镇化率只有36%。我们发现，迄今为止，在多数地方的规划中根本不提户籍人口城镇化率的问题。

规划提出到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。这反映出两个导向：一是常住人口城镇化速度仍然保持较高速度，但增速放缓。二是要将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距缩小2个百分点，政策含义就是强调要将上亿农业转移人口转变成真正的市民，而不是让他们继续成为农民工。

三件主要工作包括：着重解决好农业转移人口落户城镇、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区城镇化等。

这三件工作可以说是城镇化规划的现实抓手，也是城镇化改革发展最紧迫的问题。这三件主要工作，最早是在去年中央农村工作会议上提出，今年李克强总理所作政府工作报告中又专门论述，这从一个侧面反映出国家新型城镇化规划具有的可操作性。

在推进城镇化转型中，这三件工作是量变，也是质变。说它的量变，是因为三件工作关乎到“三个1亿人”的城镇化问题，也即约1亿农业转移人口落户城镇，约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，约1亿人在中西部地区就近城镇化。所谓质变，是指这“三个1亿人”的问题如何顺利解决好，中国城镇化就从本质内涵上发生了重要的变化，人口“半城镇化”的问题有明显缓解，城镇化人口的居住和其他生活质量有重大改善，城镇化区域不协调的现象有根本的调整。

四项战略任务即农民工市民化、城市布局形态优化、城市可持续发展与城市提升、城乡发展一体化。这四项任务是中国特色城镇化发展的四个主要维度：农业转移人口的市民化是人的维度，城市布局形态是从载体也就是形的维度；城市可持续发展是时间轴的角度，城乡发展是空间轴的角度。

五大目标是中国特色新型城镇化的内涵所在，也就是：以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。值得关注的是，这五大目标是一个偏“软性”的目标描述，特别是将生态文明、文化传承等列入目标体系，这对于未来的城市规划、建设、发展将会产生重要的影响。有了这个目标，城市建设发展将更多地朝着“望得见山”、“看得见水”，“记得住乡愁”去迈进。

六项改革措施是指新型城镇化发展，必然要突破旧的体制机制的束缚。这个意义上，新型城镇化主要不是造城，不是城市建设，首先它是一场综合的、全面的、深刻的体制机制的变革。

按照规划，新型城镇化推进过程中，体制机制的重塑与再造有几下特点：一是重在制度顶层设计，二是充分尊重市场规律，三是统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等六大类重点领域和关键环节体制机制改革，最终形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

城市发展的七个主要趋势

展望2020年，在新型城镇化规划的指引下，城镇化发展可能出现以下趋势。

一是大城市的数目将有所增加。目前，建制镇和小城市的落户条件在不少地方已经放开，但其自身的吸引力相对较小。城区人口500万以上的特大城市人口规模受到严格限制。

未来一段时间，随着有序放开人口50万至100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户条件，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，中国将会出现更多的大城市。

其二，城市发展的群、带形态更加明显。东部地区京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群在素质上有明显提升，在世界城市体系中的位置将有所提高。中西部地区成渝、中原、长江中游、哈长等城市群将会获得更多政策和市场力量的支持。

长江经济带东有长三角城市群作为龙头，中有长江中游城市群支撑作主干，西有成渝城市群舞起龙尾，作用更加凸显。依托陆桥节点城市和城市群构建的丝绸之路，在推动与中亚和整个欧亚大陆的区域大合作中将发挥战略作用。

其三，一批特大型小城镇有望获得市级管理权限。目前建制镇的数量已从1978年的2173个增加到20113个。小城镇发展的最大特点是出现了高度分化的现象。对于这些已经存在的小城镇，重要的引领方向是采取差异化的政策。对于人口多、经济实力强的镇，应赋予同人口和经济规模相适应的管理权。预计东部一批人口达到10万、20万以上的特大型小城镇可以变市，使其名实相符。

其四，中西部重点城镇迎来机遇期。国家一直通过各种政策推动西部发展。上个世纪末，政策的着眼点是西部的全面大开发政策。金融危机以来，重点在于推进产业的自东向西转移。新一轮“西部概念”的侧重点在于，以城镇化作为平台，推动产业转移、农业人口就近城镇化与西部重点城市群、重点城市和小城镇的基础设施提升相结合。

其五，新城新区的数量受到抑制。新城新区的设立将受到更加严格的监管，城市边界无序蔓延的情况有望缓解。新城建设数量减少，但一批新城将成为推进新型城镇化建设的探路者，注重统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，有效推进功能混合和产城融合。在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。

其六，交通节点城市需要重新寻找竞争优势。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。在这样的情况下，成为交通节点的城市大大增多，交通交点成为城市的基本特征，而不一定形成必然的竞争优势。

最后，绿色、智慧、人文城市引领城市风向标。一批城市将在推动城市绿色发展、提高智能化水平、增强历史文化魅力、全面提升城市内在品质等方面，脱颖而出，成为新的领军城市。

依托传统产业定位的一批制造业名城，面临城市功能、产业、形象的挑战。城市的定位将会偏“软”、偏生活化。望得见山、看得见水，记得住乡愁这类句子不但会成为城市定位用语，也会实实在在地指导城市的发展。

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）endprint