浅谈施工过程中的安全监理责任风险

韩秀芳

（陕西同大铁道建设监理有限责任公司， 陕西 西安 710054）

0 引 言

“安全”是当今社会使用频率极高的一个词汇。安全生产事关群众生命财产安全和社会稳定大局。大到国家安全小到衣食住行，“安全”两字是无处不在处处在，无事不有事事有。在工程建设领域，“安全”更是永恒的主题。近年来，建筑安全生产形势总体稳定并趋于好转，安全生产工作取得了良好成绩。但是，我们同时必须看到安全生产的严峻性。“十二五”期间，我国处于工业化、城镇化加速发展阶段，大规模的基本建设仍然是国民经济发展的主要特征之一。面对繁重的建设任务和严峻的质量安全形势，监理企业作为建设工程的重要参与方，必须明确自身安全监理责任风险，遵循“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，提高风险防范意识，对施工安全监理责任风险进行识别、评估和有效防范，提高履职能力，发挥好监理作用，与工程建设的其他各参与方共同努力，提高安全生产管理水平，减少事故发生，保障人身健康的安全，保证生产经营活动的顺利进行。

1 建设工程施工安全监理责任

我国法律、法规以及规范性文件就如何落实安全生产监理责任、做好安全生产监理工作、切实加强建设工程安全生产管理，作出了明确的规定。

国务院 393 号令《建设工程安全生产管理条例》明确规定：“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”

GF—2012—0202《建设工程监理合同(示范文本)》对监理安全责任定位为：依照法律、法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段，对建设工程实施“三控两管一协调”的同时，“履行建设工程安全生产管理法定职责”。

GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》对“建设工程安全生产管理法定职责”做出了最好的诠释：一是根据法律法规、工程建设强制性标准，履行建设工程安全生产管理的监理职责，并应将安全生产管理的监理工作内容、方法和措施纳入监理规划及监理实施细则；二是严格审查施工单位现场安全生产规章制度的建立和实施情况；三是严格审查施工单位报审的专项施工方案；四是严格要求施工单位按已批准的专项施工方案组织施工；五是巡视检查危险性较大的分部分项工程专项施工方案实施情况；六是在实施监理过程中发现工程存在安全事故隐患时，及时签发监理通知单要求施工单位整改，情况严重时及时报告建设单位有关主管部门。

建设部《关于〈落实建设工程安全生产监理责任〉的若干意见》(建市[2006]248 号)指出，监理单位未依照法律、法规和工程强制性标准实施监理，未认真履行上述职责要求的，“承担国务院 393 号令《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定的法律责任”。

2 施工安全监理责任风险的主要原因分析

自 1988 年我国在工程建设领域推行建设工程监理制度以来，工程监理在全社会引起了较为广泛的关注和认可，取得了较大的成绩。但是，目前从事监理行业的人员都能体会到，监理行业目前的发展正徘徊在十字路口，举步维艰。特别是安全监理责任风险愈来愈大。

(1)安全是一项复杂的系统工程，需要坚持系统论和辨证思维、运用统筹协调的方法，提升安全管理的整体水平。现今国家工程建设的管理机制是：业主负责、企业自控、社会监理、政府监督。施工企业自控多层面弱化，三级安全教育、安全技术交底、“三检”制度流于形式，施工过程中冒险性、盲目性和随意性的倾向较为普遍，诸多细节问题不能发现，安全控制不到位，导致安全问题频发，增加了监理单位工作难度，引发了安全监理责任风险。

(2)“十一五”期间，建筑业完成了一系列全球瞩目的重大工程，展示了我国建造业卓越的建造能力。“十二五”时期，建设规模大、品质要求高、技术难度大的建筑产品的需求会显著增大。企业发展靠科技，科技的关键在人才。由于基建项目的迅猛扩展，施工企业承担了空前的重难点项目的承建。思想认识上、重难点项目建设的理念上和使命感上存在的差距，以及技术力量的严重不足，导致了施工企业管理体系上的实际能力与重要工程不相适应，自控主体自身能力的不足，从而引发了安全监理责任风险。

(3)虽然合理的安全投入可以产生有效的价值，但这种收益比其损失更难界定。它带给施工单位的利益，不能在账目中用利润来表示，而是用损益表中其他支出的减少来体现，从而相对地显示企业利润的增加。因此，安全生产、安全控制一般不能用正效益反映。如果没有安全事故发生，就根本无从体现；而出现事故后，负效益才可量化。因而，安全生产、安全控制往往不被施工单位管理者所重视，安全作业环境和施工安全措施费用投入不足。监理作为监控主体，承担了不相称的责任，引发了安全监理责任风险。

(4)我国的建设市场仍处于初级阶段，市场的运行规则尚不健全。在跨跃式建设阶段，项目建设单位同样承担着各方面的巨大压力，业主人员的工作思路、工作方法也存在差异，管理不规范，盲目压缩工期等；施工单位强赶工期，淡化安全管理；设计、勘察单位的技术成果有缺陷，忽视安全保证措施。这些都引发了安全监理责任风险。

(5)监理企业的能力与市场需求不匹配，投标履约率低，从业人员责任心不强或监理程序不熟悉，监理履责不到位。表现在行为责任风险、工作技能风险、职业道德风险等方面，也常常引发安全监理职业责任风险。

监理人员未认真履行建设工程监理合同所承诺的义务和承担约定的责任；未严格按照监理合同的约定，向业主提供技术服务，协助被监理者完成所承担的建设任务，客观、公正地对待各项目参建单位；失职造成工程损失。这些都极易引发行为责任风险。

工作岗位的特性，决定了监理工程师必须具有较高的素质，较高的学历及技术职称和更全面的知识；必须掌握监理工作的方法和技能，具有丰富的工程实践经验，善于协调各种关系等。不具备这些条件，不但很难完成监理这一艰巨的任务，随之而来的风险自然难以避免。

由于监理行业的特定性，监理必然成为了一些图谋不轨者的腐蚀对象。因此，监理人必须洁身自好，自觉恪守“监理人员工作守则”，维护监理企业和监理人员的形象和声誉，按照“守法、诚信、公正、科学”的准则执业，认真践行《从业廉洁自律准则》，处理问题客观、公正，不损害工程建设任何一方的合法利益，勇于承担对社会、对职业的责任。否则必然引发职业道德方面的风险。

3 施工安全监理责任风险对策

对施工安全监理责任，相关法规是明确和严肃的。即使存在现实问题和困惑，监理服务的法定责任也必须面对和落实。监理人才作为监理行业“高智能”和“高水平”管理的载体，已成为监理企业保证竞争地位的关键因素。“打铁需要自身硬”。监理企业必须加强自身建设，提高素质和能力，才能真正落实和合理规避自身的施工安全监理责任。

(1)注重安全文化建设，落实安全监理责任。文化凝聚人心，人心成就事业。AQ/T 9004—2008《企业安全文化建设导则》给出了企业安全文化的定义：被企业组织的员工群体所共享的安全价值观、态度、道德和行为规范的统一体。杜邦公司作为世界 500 强企业中历史最悠久的企业，在其生存发展的 200 年间，取得了骄人的安全业绩。杜邦公司认为企业的安全文化是企业组织和员工个人的特性和态度的集中体现，这种集中所建立的就是“安全”拥有高于一切的优先权。“制度让想犯错的人犯不了错，文化让有机会犯错的人不愿意犯错。”这句最近颇为流行的话，从一个侧面揭示了文化与制度的互补关系。文化的力量无形却强大而持久。安全文化建设，就是让安全扎根于每一个人的心中，使每个人都做到“我的安全我做主”，立足岗位，为实现安全生产目标做出不懈的努力。

(2)服务业主、控制施工、完善监理，发挥参建单位的综合优势。监理人员首先要树立为建设项目、为建设单位分忧的观念，维护建设单位的主导地位。通过不断总结和完善监理工作方法和技巧，取得业主组织、业主人员的理解和支持。施工中注意处理好与施工单位的关系：在职责上分，在目标上和；在角度上分，在标准上和；在措施上分，在整改上和；在制度上分，在关系上和。通过“四分四合”，营造和谐的施工环境，形成工作合力。控制关键、果断纠偏，促使工程全面受控。监理企业要通过有计划、有组织、多层次、多渠道的培训和教育，系统、整体地提升从业人员的职业技能，使之达到上岗要求；培训教育要上升到职业使命、职业荣誉、职业信仰的层面，教育从业人员养成良好的职业操守，承担对社会的职业责任，寻求与确认的发展原则相适应的解决办法，维护职业的尊严和名誉。

(3)制度规范行为，过程强化管理。邓小平同志曾经指出：“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”严格的规章制度和管理办法是成就一个成功团队的重要基石。项目监理部要做好安全监理工作，首当其冲的任务就是建立包括总监、专业监理工程师和监理员在内的安全生产管理监理责任体系，明确各自的安全生产管理职责，树立规则意识、程序意识，建立一套规范的监理检查控制程序和方法，按程序办事、按标准做事。其次是建立安全生产管理责任、监理例会、报告、资料管理与归档制度以及危险性较大分部分项工程安全生产的管理制度，保证安全生产监理管理工作的有效性和针对性，督促施工单位的安全管理体系有效运转，从根本上提高建筑施工企业安全管理绩效，从“要我遵章守纪”转变成“我要遵章守纪”。再次是从《监理规划》入手，将安全生产管理的监理工作内容、方法和措施纳入其中，并通过《监理实施细则》进一步具体化，落实监理责任。

安全风险管理的核心思想是预防预控，关键是加强施工过程中的安全管控。一是审查施工单位的施工组织设计和专项施工方案，从程序上、符合性、针对性上着手，把审查施工单位的的安全技术措施或者专项施工方案作为安全监理工作的重点。对结构复杂、施工难度大的分部、分项工程，必须要求施工企业制定专项安全技术措施。对危险性较大的分部分项工程的专项施工方案，必须检查施工单位组织专家论证、审查情况，以及是否附有安全验算结果。二是加强日常性、专业性、季节性、节假日前后以及多种形式的安全检查。结合《建筑施工安全检查标准》等要求，通过巡检、旁站检查等手段，针对施工单位的安全管理、文明施工、脚手架搭设与拆除、基坑支护与模板工程，以及“三宝”、“四口”、“邻边”防护、施工用电、物料提升与外用电梯、塔吊和起重吊装、施工机具等多方面建立安全检查表，进行全方面检查。加大对危险性较大分部分项工程专项施工方案的巡视和检查的力度。三是对发现的安全质量隐患，以文字为准、数字为凭，督促施工企业整改。同时明确每一施工阶段的安全生产的控制要点。如主体施工阶段、临时用电安全、内外架子及洞口防护、作业面交叉施工及邻边防护、大模板和现场堆料防倒塌、机械设备使用安全等就是安全生产控制的要点。四是对重大安全隐患有职责、有责任报告建设单位，必要时发出停工令，消除隐患后继续施工。情况严重时，签发工程暂停令，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或不停止施工时，及时向有关主管部门报送监理报告。

(4)全面履行监理合同，正确处理好安全、质量与进度的关系。安全第一、质量至上，进度是硬道理，三者相辅相成。质量与安全密切相关，没有质量就没有安全。始终要把质量安全摆在最核心的位置。质量安全是工期的重要保障，坚决反对牺牲质量安全保工期。安全是一个系统工程，安全控制能力是企业素质的综合体现，抓安全要讲科学，方法正确，注重实效。

4 结 语

“无危则安，无损则全。”要真正做好施工过程中安全监理工作，发挥监理的安全管理职能，监理人员应全面了解和掌握施工安全生产的专门知识，掌握监理工作的方法和技巧，充分发挥在施工安全监理“审”、“查”、“整”、“报”的作用。督促施工单位健全自身施工安全保证体系，搞好自控，避免由于人的不安全行、物的不安全状态、环境的不安全因素、组织管理不当而引发的安全事故，实现安全监理的目标。。

[1]中国建设监理协会.建设工程监理相关法规文件汇编[M].北京：知识产权出版社，2005.

[2]中国建设监理协会.注册监理工程师继续教育培训必修课教材[M].北京.中国建筑工业出版社，2012.

[3] GBT 50319—2013,建设工程监理规范[S].