市政规划建设及更新改造过程中的问题

2014-04-15汪体龙

交通运输研究 2014年13期

汪体龙

（贵阳市水利交通发展投资（集团）有限公司，贵州贵阳 550000）

0 引言

近年来，我国城市建设快速发展，城市化速度的加快也带来了一系列问题。随着我国经济的发展和人口数量的增加，城市功能相对落后、基础设施不健全、环境恶化等问题也日益突出。这不仅会破坏城市的形象，也不能满足现代人快捷、高效的生活需要，所以必须对城市进行规划和改造，尤其是对年代久远、功能不健全或丧失的旧城区进行改造。

1 市政规划建设及更新改造过程中的问题

通过相关分析可以将市政规划建设及更新改造过程中的问题大致分为总体规划、专项规划、新城建设和旧城改造及规划管理几个方面。

1.1 市政总体规划中存在的问题

（1）总体规划的期限与城市发展速度不协调

目前，城市总体规划短则10年，长则20年，长期限的规划很难准确把握城市的发展速度。很多城市的总体规划与城市发展速度不协调，以至于规划频繁制订、修改，耗费人力、财力。从中可以看出城市总体规划的制订人员以及政府对城市发展的前瞻性不够，对城市的发展速度把握不准确。

（2）市政规划依赖于政府决策

总体规划的制订过程会有各个部门的参与，但是最终的规划方案往往会被领导的意志所左右。规划人员在经过多次会议讨论后，经过专家评论会修改，最后会得出相对合理的规划建议。但是在之后的决策中，可能由于领导的意见而不采用这一规划方案。重行政业绩轻科学依据是我国城市规划的常见弊病之一。

（3）总体规划过程中各部门机构不统一

目前，我国每一个城市都设置了城市规划管理机构，但是它们所归属的部门却不同，有些城市的规划管理部门隶属于建设委员会，有些与建设委员会平级，部分设规划管理部门设有直属分局，这样就导致其行政级别、权利范围、人员编制有别。此外，规划管理部门名称不尽相同，容易混淆。

1.2 专项规划中存在的问题

专项规划是伴随着总体规划进行的具体设计，对城市各个专项进行总体规划。如：城市道路、公共设施、城市绿地系统、环境保护、给排水等系统的设计。

（1）各项专项规划之间缺乏协调统一

专项规划虽然与城市总体规划同时制定，但是设计和实施并不统一。本文所调研的沈阳市城市结构性绿地规划中就存在类似问题，如城市的绿地系统规划只是将总规中的G类用地更详细的标明出来，缺乏与其他专项的联系。

（2）专项规划制订时重点不突出

专项规划中有关市政和民生的是最重要的，是应该先行的，但实际的规划中往往没有对市政、民生项目重点研究。

（3）专项规划实施中困难重重

专项规划历时时间长，由于管理不严，或由于项目与用地性质冲突等项目实施中会出现各种各样的问题。

1.3 新城建设和旧城改造中存在的问题

新城建设和旧城改造是目前城市规划的重点，城市的快速发展将促进周边新城的建设。同时，城市功能向新城转移也迫使原城市中心区进行更新以适应发展的要求。

（1）新城建设时的用地和功能混乱

许多城市新城区规划空间布局混乱，空间发展缺乏长远考虑，缺乏对区域整体发展的思考，区位组合效益较差，新城区的规划经常滞后于开发建设。新城区为了吸引投资，促进经济发展，一些工业项目的选址往往缺乏推敲，缺乏对职工居住问题和各项服务配套设施的考虑。

（2）土地资源经营粗放，空间集聚程度偏低

新城区建成的很长一段时间内，其土地价格较低，对基础设施建设的吸引力不足。基础设施建设的滞后既影响城市经济增长，也影响城市的环境效益和居民的生活质量。新城区基础设施的短缺，使得基础设施的服务水平与城市中心区存在着很大差距。同时随着新城区的发展，流动人口的增加，对基础设施的需求急剧加大，使得基础设施建设的压力增大。基础设施滞后于城市发展，已成为制约城市新区经济发展的“瓶颈”。

（3）缺乏对生态环境的保护

随着城市经济的快速发展，城市新区开始大规模的开发建设，在土地的经济效益被提高的同时，也出现了因土地开发强度过大致使城市的自然要素被挤占或被破坏的情况。同时城市的向外蔓延扩展也破坏了城市周边的生态环境。

1.4 规划管理中存在的问题

（1）规划部门不正当行使“规划审批权”

在我国政府部门结构中，县区级的规划局同时受到市规划局和区政府的领导，而区规划局只有在业务上才受到市规划局的领导，人力、物力以及财力都受到区政府的领导。从领导体制上来看，区规划局受到的来自两者的制约是不同的，受到来自区政府的制约大于来自区规划局的制约。我国负责城市规划建设管理的各个部门和层次都不可避免地存在着一些部门的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些部门的利益，从而会影响政策的贯彻和执行，造成政策失灵。

（2）城市规划管理缺乏公众监督

公众监督机制的缺失造成规划决策权集中在少数领导手上。规划师和公众只是决策的执行人和贯彻人。地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。此外，由于缺乏有效监督，一些政府官员为了谋取个人利益，利用城市规划管理对城市建设进行过度干预，导致城市规划的正常实施受到制约。

2 解决问题的方法探讨

2.1 规划设计问题的对策

（1）坚持可持续发展的设计指导思想

可持续发展是人类向前发展的必然选择，实现经济、社会、文化、人口等的协调发展是当代城市发展的重中之重。虽然在城市规划建设中对生态环境的破坏在所难免，但要采取科学合理的措施把这种影响降到最低，把可持续发展的思想贯彻到建设以及规划设计中的每个细节。

（2）坚持人性化的设计规划理念

城市规划涉及到人与自然，人与人以及人与自身发展的关系，是一项与城市社会发展密切相关的主体性行为。因此，在项目设计中应当树立人性化服务的理念，缺乏以人为本思想的城市规划无法满足市民对生活质量的要求，即使有理想的技术条件、雄厚的物质条件，也终究是舍本逐末。所以，应该把城市的规划设计提高到人性的高度来对待，让城市中充满人文关怀。

（3）在设计规划中因地制宜，突出特色

虽然现代城市建设具有一般的发展规律，但是由于历史传统、自然环境、人文景观和经济条件等众多因素的不同，使得每个城市建设又具有各自的特点。独特的景观，悠久的文化正是城市的魅力所在。许多城市因特色鲜明、别具一格而扬名天下。因此，城市领导者首先应深刻了解所在城市的情况，充分考虑城市自身的特点和优势，同时还要借鉴古今中外城市建设的经验，在遵循城市发展普遍规律的基础上，结合本地实际情况，因地制宜地确立城市的发展方向和发展模式，形成独具特色的城市风，塑造鲜明的城市特色。

2.2 城市规划实施方面的对策

（1）科学编制规划，建立多方协调机制

城市规划需要结合自然科学、社会科学和工程技术等知识。但目前，不论是参与规划编制的设计部门，还是各级、各部门的规划，都是立足本部门、本行业的利益去进行规划，导致规划难以尊重自然规律和经济社会发展规律，缺乏科学性。因此，应建立多方协调机制，聘请各方面专家参与，倡导广泛听取公众意见，建立民主协商协调机制，这样才能真正使规划更加科学。

（2）缩小规划编制权限，强化规划监察工作

目前，城市规划主要由地方规划部门制订，在当前经济转型跨越的大形势下，地方领导人往往把城市建设作为政绩工程，这将导致城市规划随领导人的更替而发生变化。要改变这种状况，必须从规划编制入手，上收规划编制权，强化规划监察，加大地方人大和社会公众的知情权，依法评估和考核规划工作。

2.3 城市规划管理方面的对策

（1）建立健全规划法规体系

国家制定《城乡规划法》的目的在于依靠法律的权威，运用法律手段，保证科学合理地制定和实施城市规划，建设高度文明的具有中国特色的社会主义现代化城市，从而推动我国整个经济和社会的协调发展。城市建设和发展是一项庞大的系统工程，而城市规划则是整个城市建设和发展的基础。在城市规划工作中，规划部门应严格依据相关法律程序组织专家评审，征集公众意见，以避免规划方案被个人意见所左右。

（2）健全规划管理体制

城市规划具有战略性以及整体性两个特点，不应该受到部门利益的制约和影响，必须要对城市中各项资源进行统筹分配，一个城市只能有一个城市规划管理部门。要按照有关法律法规，建立、健全、完善规划管理机构，使规划执法主体合法化，同时加强城市规划的统一集中管理。设市城市可在市辖各区、经济开发区及工业园区等设立分局，为市规划局的直属派出机构，其人、财、物和业务工作由市规划局统一管理和领导。

（3）提高认识，加强对规划工作的领导

确保规划编制及管理经费，高度重视，加强对各级领导的培训，完善机制，加强规划集中统一管理。