回归监理本质 提高工程咨询服务水平——从三峡二期工程监理看目前监理存在的问题和改革建议

田建东

(中海监理有限公司， 广东 深圳 518057)

回归监理本质 提高工程咨询服务水平——从三峡二期工程监理看目前监理存在的问题和改革建议

田建东

(中海监理有限公司， 广东 深圳 518057)

摘 要：随着住房和城乡建设部于2014年9月颁布了《工程质量治理两年行动方案》，监理改革的方向也已指明，即“健全监理机制、进一步发挥监理作用”。如何健全、如何发挥？从回顾监理制度走过的26个年头说起，用较大篇幅首先介绍了作者亲身经历的1998年～2002年间三峡二期工程监理的情况，尤其讲到了朱镕基同志要提高监理地位的故事和外方监理制止不锈钢弯头隐蔽的故事，说明监理制度建立之初，正规监理的作用是很大的。指出了现行监理行业存在的一些问题和对监理制度改革的建议，提出了“监理定额”、“旁站监理和咨询监理分类管理”等思路。希望能引起大家的讨论，为监理行业的发展和改革起到点滴作用。

关键词：监理回顾；工程监理行业；监理改革；建议

0 引 言

随着 2014 年 9 月 4 日住房和城乡建设部“全国工程质量治理两年行动电视电话会议”的召开以及相关配套文件的出台，沸沸扬扬争论了几个月的监理改革终于明确了目标，即“健全监理机制”、“进一步发挥监理作用”。这一目标与建设部早先提出的“完善监理制度”和国务院要求的“积极发展工程咨询服务”相吻合(《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》(国发 [2014]26号))。

既然明确了要“进一步发挥监理作用”，现结合笔者在1998～2002 年所接触过的三峡二期工程监理工作状况和后来在小型监理公司任监理员以及在大型监理企业任专业监理工程师、总监等工作经历，回顾一下曾经接触过或走过的监理之路，并谈点浅见。

1 三峡二期工程监理的工作情况

长江三峡水利枢纽工程总体规模非常宏大。笔者所经历的三峡工程建设过程，正是三峡二期工程建设时期(1997 年大江截流～2002 年底导流明渠截流)，也正是左岸坝段、左岸电站、永久船闸建设的高峰时期。三峡左岸电站工程的土建监理由西北水利水电设计研究院三峡监理部负责；机电制造及安装由 BV/EDF(法国技术检验局 Bureau Vevitas 与法国电力公司 Electricite de France 联营体的简称)负责监理。笔者当时作为施工方，主要打交道的是西北水利水电设计研究院三峡监理部，他们也算是我国监理制度发展的初期形态。

1.1 三峡二期国内监理情况简介

(1)人员架构。总监由设计院一副院长担任(副局级，业内非常认可)，常驻三峡，负责与甲方、施工等单位的上层沟通(因为施工单位上层一般都是某大局的副局长、局长等)；副总监由各专业负责人担任，如土建、机电、金结、测量、实验室等，一般都由原设计院的处室负责人、高级职称人员担任。每个专业又根据工作需要安排有若干监理工程师。其中的骨干人员一般都是中级职称以上；基层监理人员一般都是设计院招聘的正规高校本科专业毕业生或有 5 年左右工作经验者。自 2001 年左右国家开始讨论需要旁站监理时，根据工作情况，监理部也会临时聘用一些非正式的工程师担任监理。总体感觉监理人员素质很高，经验丰富，层次分明，职责清晰。

(2)三峡二期监理的工作生活条件及地位。三峡二期工程业主专门建设了两栋大楼供设计和监理免费使用，将设计和监理同等看待。主要办公设施也全部由业主提供；设计、监理人员的宿舍也由业主提供，并且条件很好，电视、空调、洗衣机、衣柜、床铺等都是标配，两人一间。监理人员的用餐也全部由业主负责，业主专门建设有“三峡建设者餐厅”专供设计和监理人员用餐。

关于三峡监理的政治地位，笔者讲一个真实的故事。朱镕基同志 1998 年 12 月来的时候，“跟负责监理的同志照了一张相，我说你们应该站高一点，比施工的都站高一点，比陆佑楣(时任长江三峡开发工程总公司总经理)还要站高一点，你们得为我们把关，为国家把关。所以要进一步强化工程监理工作，切实加强对工程质量的全面监督和检查。要处理好施工进度和工程质量的关系，坚持质量第一，进度服从质量”(《朱镕基讲话实录》第四卷《做好三峡工程移民、地质防灾和生态保护工作》)。

工作中，业主也非常尊重监理。监理不签字的文件，业主一般也不会签字。因为笔者就遇过这事：大家说好的事，笔者先去找业主签字，业主一看监理没签，就委婉地告诉笔者“你先去找监理签吧”。

(3)三峡二期监理开展工作的方式。三峡二期监理开展工作的方式基本和目前我们开展监理的方式差不多，只是比我们更细致、更到位。施工阶段重点也是现场、资料、协调等。监理能够严格按照工程建设的基本程序开展，该签署的资料及时签署，从不耽误。一旦耽误，就无法进行下道工序。比如，没有专业监理签署意见就没有其他专业的会签意见，就没有申请混凝土浇筑的基本资料；搅拌站也不给打混凝土。监理履行了质量、投资、进度控制和现场协调、资料管理的全部工作，业主从未单独邀请过造价咨询公司，造价核量及结算审核全部从监理部的合同预算部门经过，业主专门有结算中心负责终审。监理审核造价也很认真，依据不足、定额不准绝对不予认可。监理人员时常将我们施工单位人员叫过去一起核量、核单价或商讨单价分析表，对施工单位报送的每一个小项都要有依有据。对于现场签证，没有监理的现场核查、签署意见、附照片，业主主管是不给签字的。过了期的签证而无法现场核实的，监理也是不给签字的。

当然个别素质低下的监理人员也有徇私舞弊的行为，要求施工单位请吃喝、送礼的情况也偶尔有之。这样的监理人员一般用不了多久都会遭到谈话或清退。

(4)三峡二期的监理取费。据了解，三峡二期监理是按人头计费，平均每人每年 8 万～10 万(当时内地工程师实际收入每年也就平均 3 万左右)。监理人员的数量由监理自己确定，以完成全部工作为原则。

从以上可知，三峡二期国内监理的特点有以下几点：一是素质高；二是待遇好，地位高；三是独立开展工作，不受业主的左右；四是专业全，不但质量、进度控制有方，投资控制也很到位。这四点，正是目前大多数监理所不具备或部分缺失的，也是目前社会监理的路子越走越窄的深层原因。

1.2 三峡二期外方监理的工作情况

受专业限制，笔者在三峡与外方监理打交道不多，但通过一个真实的故事可以看出国外监理开展工作的方式和思路。

2001 年 6 月，我们所负责的 2 号机组蜗壳二期混凝土最后一层钢筋安装完毕，机电埋件也安装完毕，等待外方监理验收水轮机埋件后就要会签，会签后才可进行混凝土浇筑。外方监理在验收一个不锈钢弯头时发现表面生锈，就没有在验收资料上签字，认为弯头有质量问题，要求更换。型号匹配的不锈钢弯头当时在我国还无法采购，需要订做。如果订做，周期可能要拖延一个多月，而三峡左岸厂房工程施工合同明确规定，总工期每拖延 1 d，罚款 20 万。但是外方监理已经明确，根据外方监理及三峡总公司的相关规定，弯头生锈就不能隐蔽，甲方也很尊重外方监理的意见。最终，该不锈钢弯头经宜昌市质量技术监督局专业检测，出具国家正式检测报告，说明该弯头只是表面生锈而内部无质量问题。这样外方监理才肯签字同意隐蔽。这一事件导致该部位停工 9 d，最终通过我们土建单位加班加点、通宵达旦抢赶工期，才免于罚款。

由此可见，外方监理的工作特点之一就是认真、坚持原则。只要坚持原则，谁也拿你有没办法，这也是目前大多数监理所缺少的。

1.3 三峡二期安全监理情况

我国的监理制度建立之初，包括 2000 版《建设工程监理规范》在内，对施工安全的内容均没有要求监理负责。三峡二期工程为加强安全监管，三峡总公司于 2001 年聘请了日本前田株式会社的专家担任安全总监，成立安全总监办公室，进行现场的安全监管。这一做法应该说还是有一点效果的。笔者亲眼所见，日本的安全总监每次上工地都是全副武装，安全帽、安全带、安全鞋等应有尽有。不管是不是需要安全带，他们都背着。

日本的安全生产管理成效全球有名，这与日本的国情有关。日本的一线工人非常珍视生命，这一点在笔者目前担任深圳万科某项目总监期间所接触的日式管理模式中也得到了充分印证。

2 目前监理行业所面临的问题

要说目前监理行业所面临的问题，最具权威性的概括是中国建设监理协会会长郭允冲在中国建设监理协会第五届会员代表上的讲话(2013 年 3 月 27 日)。他从政府管理方面、监理企业方面以及建设单位和施工单位对监理的认识等方面进行了总结。根据笔者从事监理工作的经验总结，问题归纳如下。

2.1 很多甲方主要是为了完成法定建设程序才邀请监理

由于推行监理制度是《中华人民共和国建筑法》规定的，为了不违法所以邀请监理。一般大型专业房地产开发公司的管理力量已经比较强大；再加上很多项目甲方和施工方关系密切，甲方公司层管理加上项目层管理，很多事情直接与施工单位商定，监理的意见可有可无，并不重要。这其中主要原因是：国内监理总体上属于起步阶段，还没有得到业内的充分信任和认可。

2.2 监理服务质量大打折扣

监理行业初期发展较好，但到了 2004 年左右，一些问题已经开始显现，尤其在一些小型监理公司体现得最为明显。监理从业门槛低、组建监理公司要求也低，各种私人监理公司越来越多。大家为了生存，互相压价、争食市场，通过非常规手段获取监理业务，为应付政府检查，施行阴阳两套合同。互相压价导致监理服务质量无法提高，不可能聘请较多的高水平的人员从事监理工作，也不可能招聘大量监理人员进行严格旁站。即使从高校直接招聘，也是从一些二三流大学或职业技术学院等招聘，重点院校毕业生从事监理者寥寥无几。进而导致国家授予监理的权利不能发挥，比如造价审核，让甲方不得不专门聘请造价咨询公司审核。这样逐渐就剥离了监理对投资的控制。

2.3 监理人员素质普遍不高，“吃、拿、卡、要”时有发生

甲方给监理企业的钱少了，监理企业给监理人员的钱自然就少，很多素质低下的监理人员就通过“吃、拿、卡、要”来达到自己的目的。逢年过节监理总要暗示或明讲要求施工单位送礼。加之目前国内建筑市场整体环境恶劣，包工头盛行，即使在平日里，要正常开展监理工作，严格管理好工地现场，往往会触及到包工头打算偷工减料赚取利益的事，他们总会认为监理是在故意刁难，于是便对监理恩威并施，扰乱了正常工作秩序。

2.4 监理企业过分追求利润，监理投入缺乏监管

企业追求利润无可厚非，但过分追求，尤其是对私营企业而言，再加上缺乏对监理投入的监管，监理市场将越来越被动。如果不加以改进和扭转，监理行业在市场经济的大潮中，面对的就是被淘汰的命运。目前全国有 6 000 多家监理企业，保守估计很多是不正规的、规模较小的监理企业。这类企业的老板追求利润的目的非常明确，在拿项目方面也是手段颇多。甲方相关层面碍于面子或利益驱使，也是睁一只眼闭一只眼。加上监理缺乏外部力量对其人员结构、资源投入上的监管，监理投入能少则少。长此以往，逐渐做坏了监理市场，让大多数甲方对监理的信任逐渐消失，从而导致一些真正需要监理提供良好服务的甲方，对监理失去了信任，愿意花更多的钱去邀请境外的工程咨询公司。这是建筑市场对国内监理不信任的表现。

当然，大部分监理企业、监理人员还是好的，坚持实事求是、坚持原则的。这些监理人员得到了大家的认可，成为监理行业的精英或敬业者，维持着监理行业艰难前行。

2.5 安全责任重大，监理人才流失严重

虽然 2013 版《建设工程监理规范》应用指南在进行“工程监理单位”的术语解释过程中明确了“工程监理单位不同于生产经营单位，既不直接进行工程设计和施工生产，也不参与施工单位的利润分成”；“工程监理属于咨询服务业”，“不对建筑产品质量、生产安全承担直接责任”。但关于监理承担安全责任的风险在《建设工程安全生产管理条例》、《中华人民共和国刑法》中依然保留，近年来也因此抓了一些监理人员。加之监理行业待遇比甲方差，因此，很多监理人员都去甲方了，愿意从事监理工作的人越来越少，监理人才流失严重。

2.6 地方政府和甲方随意扩大“旁站”范围，把监理当“监工”

最早提出“旁站”概念的是 2000 年 1 月颁布的《建设工程质量管理条例》以及 2000 年版的《建设工程监理规范》。旁站初衷是为了加强工程质量管理，并且明确是对“关键部位、关键工序”的施工过程进行旁站。后来在 2002 年建设部的《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法(试行)》中，回答了房屋建筑工程哪些是“关键部位、关键工序”。这样，叙述基本到位了。但在一些地方政府的文件中及建设单位的监理招标文件和合同中，“旁站”二字随处可见。尤其是安全方面的旁站要求很多，包括“挖土”、“拆除”、“起重设备安拆”、“模板支撑体系的安拆”、“脚手架的安拆”、“高处作业”、“焊接”，甚至还包括“爆破”。为此，在2013 版《建设工程监理规范修》的订过程中，专门对“旁站”进行了重新定义，特指是对“关键部位、关键工序”的“施工质量”进行的监督活动。但一些地方政府，因为之前的文件没有修订或废止，仍然要求监理人员进行“安全旁站”。个别甲方仍在监理招标文件中明确“所有工序均需旁站”。

监理的“旁站”简单讲就是“监工”，这与我国在建立监理制度之初，参照国际惯例，将监理服务定位为“高智商的技术服务”相差太远，整体拉低了监理的社会分工定位。更严重的是，有了监理的旁站，施工单位的管理逐渐弱化了。一旦监理不去旁站，各种指责、处罚就来了；而施工单位管理力量弱化，各种处罚反倒没有明确的界定。

3 对监理改革的建议

3.1 对监理企业进行分类管理，将旁站监理业务单独划分类别

国家在建立监理制度之初，参照了 FIDIC 条款中的“工程师”的概念和工作内容，将监理定位为“高智商的技术服务”。正如上述三峡二期工程监理的人员配置，普通监理人员都由设计院工作 3～5 年的工程师担任，而且都是名校高材生；外方监理也是经验丰富的工程师担任。绝对不会有刚毕业的学生就在有丰富经验的施工单位管理人员面前指手画脚的情况发生。1998 年的特大洪水引发的“九江长江大堤‘豆腐渣’工程”事件发生以后，大家认为对施工单位的工程质量很有必要实施“旁站”，于是旁站监理的概念就产生了。记得刚开始实施旁站时，三峡二期的监理工程师拿着水壶、拿着遮阳伞，在我们浇筑混凝土时在旁边真正站了三五天后，总觉得不对劲；后来就改为在前方值班室值守、频繁来浇筑部位巡查的工作方式。在后来的建筑业发展过程中，旁站监理确实也起到了一些作用。尤其是质量旁站，施工单位明显的弄虚作假和偷工减料行为得到有了效遏制，类似九江大堤的“豆腐渣”工程越来越少。

所以，一方面是“高智商的技术服务”，一方面是现场旁站监工，可以说是两个层次特别明显的分工，理应进行分类管理，正如施工企业的总承包、专业承包和劳务分包一样。对旁站监理员而言，初中文化、不写错别字、在施工现场本专业呆几年都可从事旁站监理业务；而对国家要求的审查设计图纸、审查施工组织设计(方案)、编写监理规划细则、开展现场检查验收、发布监理指令，甚至向前延伸的协助编写可行性研究报告、协助编写设计任务书、起草和修改招标文件、起草和修改合同文件、与设计沟通进行局部调整修改、研读并落实国家法律法规、规范标准等真正“高智商的技术服务”，依然需要有较高水平的监理人员担任。

对具体的分类、每个序列的分层次以及咨询监理和旁站监理的质量安全责任的界定，其总体原则是：市场对监理的选择，更注重团队，与国际接轨，让有实力的精干的监理工程师即使组成监理事务所，也能干出大项目来(淡化资质与工程规模的关联)。这与国家逐渐注重个人执业责任也比较吻合。而旁站监理团队的选择也可不按项目进行，可按时间段进行。把旁站监理单独划出来以后，建设单位可根据自身需要，对旁站的内容、范围等进行市场化规定，也可以要求安全旁站。只要有需求，根据成本核算，以经济为手段，旁站监理就可真正站到位，所承担的责任是履约与违约的法律责任。

3.2 制定监理定额体系，监理服务施行“照单抓药”的模式

正如国家有施工定额一样，监理的服务内容不同、收费金额也不一样。总的原则是：建筑行业关乎广大人民群众的生命财产和切身利益，要让“五方责任主体”之一的总监理工程师所在的企业生存并良性发展，要健全监理机制，要进一步发挥监理作用，要让“高智商的技术服务”工程师在行业内体面生活，要让更多业内精英愿意从事监理服务，要责权利对等。遵守国家的有关法律法规，并按照规范标准的内容履职到位。只要履职到位，就可免除责任；而不是目前的不管履职到不到位，只要出事，就必抓监理。如果建设单位力量很强，可以从制度上确保不违法违规，并可经得起政府部门的检查，可以选择性地委托某专业或某风险项(如质量、安全风险)的监理单位仅从事个别内容的监理服务；如果建设单位力量一般，则可根据监理定额规定，高价邀请高水平的监理团队从事施工监理和相关服务。旁站监理团队由咨询监理委托，要真正明确旁站的时间、人员数量等。比如高层建筑夜间浇筑混凝土，真正的旁站应该是每班 2 人，即混凝土泵车旁 1 人，楼上浇筑部位 1 人；每班旁站时间不得超过 6 h，现场填写旁站记录，详细记载施工情况。

监理定额体系也应包括国家统一定额、地区差异性调价指数等。有了监理定额，建设单位在进行监理招投标期间，提出服务需求清单，并提出监理办公用品、检测仪器设备目录，由监理企业进行合理报价；不宜进行恶性压价，否则监理服务内容无法保证。监理企业也应根据服务内容承担监理责任；没有委托的监理内容，可以不承担监理责任。不允许个别监理企业为业主提供免费服务，否则又会使监理市场走向恶性竞争的死循环。

3.3 建立监理投入和监理费用的监管机制

目前市场上很多监理企业在进行招投标期间，为拿到监理业务而恶性压价，或通过非常规手段将一定比例的监理费用用于疏通关系，成为腐败的源头之一。但是企业是一定要获取利润的，没有利润的企业没有哪个老板会长期保留下去。于是就会通过减少监理服务内容、减少监理人员投入、降低监理人员工资支出、减少监理设施投入来实现。而这一切的减少和降低，一般是没有监管的，或者说是很难监管到位的。最清楚监理投入情况的是甲方的现场工程师，甚至可以叫出每个监理人员的名字。但由于各种原因，甲方现场工程师对监理投入的监管有时也是力不从心。你总不能给人家10 块钱，让别人干 20 块钱的活吧，干 11 块钱的活都不行，监理会亏损。

对监理投入和监理费用拨付的监管，其实手段很多。甲方可监管监理投入，政府可监管监理费的拨付。据说有的省市已经开始实施通过第三方支付渠道来监管监理费用的拨付。

3.4 合理确定监理责任

《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》中均提到“监理责任”。对什么是监理责任，除《中华人民共和国建筑法》和两个条例的规定之外，我们不妨从其他角度探究一下。目前能查到的最早将安全纳入监理的地方性法规是深圳市 1998 年发布的《深圳经济特区建设工程施工安全条例》，其中第十六条规定“监理单位应当将施工安全纳入监理范围”；而后在 2000 年的《深圳市施工监理规程》中，正式出现了 10.3 节“施工安全的监理”部分。但在10.3 条的条文说明中明确指出：“监理工程师和承包商在施工安全方面的责任和义务是有本质区别的”。这个“本质区别”该怎么理解？难道就是像目前这样出事了就先把监理审问半天甚至抓起来，或不问青红皂白先同施工单位一样给监理也来个红牌、黄牌警示然后不让投标吗？显然不是。据了解，国外的咨询工程师有的也有安全监管的职能，但那是出于保障生命为目的，对施工过程的安全生产进行监督检查，但并不承担生产事故的责任。三峡二期工程自引入日本的安全总监机构以后也出过事，但从未听说把日本的安全总监抓起来或承担什么责任的。所以，应建立相关制度，合理确定监理责任。只要监理根据法律法规及监理规范的规定履职了，就可免责。

4 结 语

以上即是笔者从事工程施工及监理工作多年来的一点感受。总体感觉是在党的十八届三中全会的号召下，全国各行各业改革如火如荼，监理行业也不例外，正面临着改革调整的关键时期。很有必要重新回顾监理制度建立之初的工作形态，使监理制度回归最初的设想，与国际接轨。这样，也可促使我国的监理企业走出国门，与国际上著名的工程咨询企业竞争。

参考文献：

[1]朱增录.从“所有工序均要旁站”说起[J].建设监理，2012(6).

中图分类号：F407.9

文献标识码：B

文章编号：1007-4104(2014)12-0003-05

收稿日期：2014-10-11

作者简介：田建东(1977—)，男，本科学历，注册监理工程师、注册一级建造师，项目总监。

通信地址：广东省深圳市南山区科技园北区朗山二号路齐民道5号2F 中海监理有限公司。