代建工程风险源分析及防范措施

占 勇，宋吉平

（蚌埠玻璃工业设计研究院，蚌埠 233018）

由于安徽省项目代建制度较之广浙沪等地区推行时间短、试点时间不长，尚缺乏相应的准入制度及代建管理办法，除了一般工程建设中存在的风险之外，代建人的风险有其独特之处。现结合笔者从事代建工程的管理实践，探讨操作过程中实际存在的风险因素及防范措施。

1 风险源

1.1 法律法规不健全

从国家层面来看，目前仅2004年国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》和财建（2004）300号文《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》中阐述了非经营性政府投资项目代建财政管理的若干意见，其余各省，例如浙江、广东等结合本省项目投资状况，相应出台了代建企业资质认证、代建项目管理收费标准及暂行（试行）的代建制管理办法。安徽省出台的相应政策仅有《安徽省政府投资工程项目政府采购管理暂行办法》（财购〔2010〕396号文）和《安徽省政府投资项目后评价管理实施办法（试行）》（发改稽察（2009）174号文），如此在项目具体执行过程中缺少相应的法律制度保障，将会给代建工作带来很大的风险。

1.2 法律地位不明确

总体来看，代建人在项目建设中与项目委托人和项目使用人是合同关系，为一方独立的责任主体，在工程建设期间代理委托人的职责，行使项目管理的职能。但从代建管理模式来看，主要分为企业型代建和政府机构集中代建两种。在实际操作时，又可分为：

1）代建人与委托人签署合同，工程各参建单位直接与代建人签署合同，不直接与项目的委托人和使用人发生合同关系。

2）代建人、委托人、工程参建各方共同签署三方合同。

3）代建人仅与委托人签署代建合同，工程参加各方仍独立与委托人签署合同，委托人在代建合同中明确代建人的相关管理权利和职责。

由于代建模式不同，合同关系也不一样，在项目实际执行过程中，代建人不能完全取代建设单位的地位，存在建设主体不明确的问题；各省对代建人的权利约束又有所不同，同为代建项目，在实际操作过程中，存在较大的差异。笔者结合在安徽省实施代建项目的具体实践，就发现存在企业型和政府型两种并行的局面。省市机构有安徽省公益性项目建设管理中心、蚌埠市重点工程建设管理局等；企业型的有各地的综合性设计研究院、工程咨询单位和房地产开发公司等。

1.3 合同风险（尤其是权责利不匹配）

在代建工程实践中，代建人既没有真正建设单位的权威性，也没有自行组织设计、监理和施工的权利，较之建设方和施工总承包方合同关系存在多种权利上的局限，反而在责任上代建人往往面临着无处罚上限的经济风险。一般来讲，对施工承包单位的处罚上限是施工合同额的30%；对勘察、设计、监理单位的处罚上限是合同总价；对代建人目前尚无明确的处罚上限。从取费角度来讲，国家针对勘察、设计、监理都有相应的取费标准和调价规定，而代建项目取费各省市的规定不一，有的地方甚至没有代建工程取费的相关规定。代建合同管理在实际操作过程中普遍存在“低、重、虚”的三种特性：“低”表现为代建取费低，“重”表现为违约责任重，“虚”即节余奖励难以兑现。

笔者参建的代建项目中，监理合同取费为总投资的1.5%，代建合同取费为总投资的2%。在违约处罚上，涉及代建人自身失职时，当项目实际建设投资金额超过合同约定投资控制金额的，按超出数额10%赔偿；当工程质量有问题的，按评估损失10%赔偿，赔偿款从银行履约保函（保额为代建合同标的10%）中扣除。履约保函中担保金不足的，相应扣减项目代建管理费，但最高不能超过项目代建管理费总额。一般监理合同中不会要求监理单位提供履约保函，而代建合同却参照了施工合同的模式，要求代建人提供10%左右的保证金。就费率本身而言，代建取费仅比监理取费高0.5%，然而在合同实施过程中，代建人承担的责任远比监理单位要重且范围要广，而10%的处罚又略显偏高。节余奖励在参建的代建合同中就没有体现，相应的奖励条款在专用条款中予以了删除。

1.4 代建监管体系和配套管理办法未建立健全

主要体现在：

1）政府监督资源的优化整合不容乐观，往往出现“人人有权，没人负责”的局面。发改、财政、建设、审计等部门，在代建项目建设全过程监督中存在衔接不到位，分工不够明确，职能划分存在差异等问题。

2）缺乏有效的社会监督机制。在推行的代建制地区中，只有约15%的地方通过采取公开中标参建单位、设立公众举报或网站等措施，接收公众对代建项目的监督。

3）在政府机构集中代建模式中，政府监督机制易流于形式。与企业模式相比，政府代建行为本身就缺乏竞争性与激励机制、非利润化、缺乏敏感性、个人影响力较大等特点，加之政府各部门对代建人的监督属于内部监督，这在很大程度上让监督成了概念化。

4）代建资质管理、代建合同范本、代建取费标准的不健全和不统一。各省对代建人资质审查要求不尽相同。总体来看，可划分为综合类和专业类，设甲级和乙级。有的省市要求代建人须集工程咨询和工程造价资质于一身，有的则要求集工程咨询和工程监理或施工资质于一体。不同企业的转型，再加上企业原始技术力量的侧重点不同，必然会导致代建管理思路上的较大差异，影响整体代建工程的管理方针和目标。代建合同的范本从目前各省实施的情况来看，基本着重于委托人、使用人和代建人的三方代建合同。从实际的代建操作模式来看，又具体分为企业型和政府型，且有时候还会出现委托人、代建人、施工方共同签署合同的状况。随着代建模式的推行和实践，应该颁布统一的代建合同范本，必要时也可以参照“建设工程勘察合同”的模式（具体分为GF－2000－0203、GF－2000－0204两个范本），针对不同的情况酌情采用不一样的范本。代建取费标准方面也是高低不一，有一刀切的，有按造价不同的，也有专业不同结合造价高低的。譬如：广东省是以总投资额2亿元为节点，2亿元以下的统一按照2%收取，超过2亿的部分按照1.5%收取；湖南省则是按照投资额的大小，5 000万元以下的按照3%收取，0.5～1亿元的按照2.5%收取，1～2亿元的按照2%收取，2～5亿元的按照1.5%收取，5亿元以上的按照0.5%收取；上海市则是按照市政基础建设、园林绿化、大型桥梁和前期动拆迁再结合投资额的大小区别对待。取费标准的不统一，必将影响代建市场的正常秩序，影响代建制的发展。

5）工程本身的风险。就代建工程本身而言，可分为技术风险和非技术风险，具体又体现在工程进度、投资、质量和安全等方面的风险。以某代建工程为例，风险清单见表1。

表1 一般代建工程的风险清单

2 代建工程风险防范措施

代建人在代建管理中的风险防范的主旨是加强项目管理水平，提升风险认识。风险承担是项目建设过程中的必然选择，从代建人在代建管理中的规范性、合法性、效益性的角度考虑，风险防范与风险承担相辅相成，鉴于目前代建市场形成的原则及共识，代建人对其在代建管理中的风险防范可以从以下三方面着手。

2.1 合理、公平地在代建合同中分配风险要素

应针对不同的情形，在合同中约定各风险要素的责任承担主体，有些要素属于当事人一方承担，有些则属于合同双方（或三方）共同承担，有些则属于免责条款。在合同订立时，各方应根据工程实际情况，合理妥当地制定权、责、利等方面的专项条款。同时要本着权、责、利对等的原则，做到谁有能力控制风险即由谁来承担风险，同时也由谁来享受利益。

2.2 风险分担和规避

在实施项目代建管理中，代建人可以通过与项目勘察单位、设计单位、施工单位、材料设备供应商、监理单位、招标单位等签订相应合同。将代建管理合同中应承担的风险进一步分担到前述有关单位，以达到风险承担规避和分担目的。

2.3 工程保险

工程保险能取到防范风险的保障作用，可以降低事故纠纷的处理成本，有利于对代建工程风险的监管。有些发达国家和地区，连建筑师、结构工程师等设计、咨询专业人员均购买专业责任险，让保险公司能为他们的工作疏忽或可能出现的一些不可预见风险来买单，从而降低和转移自身风险。我们要有所借鉴，抛开国内的建筑工程一切险、安装工程一切险等强制入保的理念，做到积极和自愿参保，要顺应代建市场需求，积极推行代建项目工程保险制度，鼓励代建人牵头，就建设工程项目统一投保。

3 结 语

随着国内投资体制的改革深入和项目管理机制的发展，代建制亦在逐步推广。代建人在委托合同缔约过程中，要运用各种风险分析技术，对将会出现的各种不确定性及其可能造成的各种消极影响和影响程度进行恰如其分的分析和评价，并采取相应的防范措施，达到降低风险或减少其发生的可能性的目的，进而积极有效控制代建项目的投资、质量、工期和安全等，实现代建的最终目标，由此才能更好的促进代建制的健康有序发展。

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