新城区复杂环境下地籍子区的划分方法探讨*——以昆明市呈贡区为例

赵振峰，张晓晓，洪佩芬，黄玉明，王宇鸿

(1．云南省地矿测绘院，云南昆明 650218;2．云南国土资源职业学院，云南 昆明 650217;3．云南省航测遥感信息院，云南昆明 650034)

0 引言

为满足城乡地籍一体化管理的需求，促进土地统一登记工作，在农村集体土地确权登记发证工作中，每宗地均应按照《宗地代码编制规则》的要求进行编码，为每一宗地在全国给定一个唯一的编码，该编码既能定位(行政区位)，又能定权(权属性质)［1］。

为了较好地实现这一目标，首要任务，应在工作初期，在对项目区具体的行政划分与地理分布充分了解的基础上，划分地籍区和地籍子区。目前，大多数省市存在新城区，而这些新城区的发展在近几年日新月异。地理方面，随着开发力度的逐步加大和规划的逐步实施，原乡、村之间明显的分界线几乎已不复存在，取而代之的是全新的路网及地理单元;行政上，由于发展与管理的需要，行政界线势必会发生变化;再加上目前多数新城区为了城市发展的需要，原辖区内的一些乡镇现由不同的开发区暂时托管，使得具体情况更为复杂。由此可见，完全以第二次全国土地调查(简称二调)中原有乡、村及小组界线划分地籍区地籍子区已不能满足管理的需要。本文总结实际工作经验，以云南省昆明市新城区呈贡为例，探讨此类新城区复杂环境下地籍区、地籍子区的划分方法。

1 项目区概况

昆明市呈贡区(以下简称呈贡区)位于云南省省会昆明市东南部，地处东经102°45' ～103°00'，北纬24°42' ～25°00'之间，北与官渡区接壤，东与宜良县交界，南与澄江、晋宁县毗邻，西隔滇池与西山区相望，为昆明市人民政府驻地，现已逐步发展成为昆明市新的政治、经济、文化中心，战略地位显著。全区总面积约510．21 km2，东西最大横距约25 km，南北最大纵距约33 km。

呈贡区下辖10 个街道办事处，其中，主城区下辖6 个街道办事处29 个社区居民委员会，由于昆明市整体发展规划的需要，另有4 个街道办事处36 个社区居民委员会已于2008 年至2010 年间分别由昆明市4 个开发区(分别是昆明经济技术开发区、昆明滇池旅游度假区、昆明高新技术开发区、阳宗海风景名胜区)托管，目前已有不同程度的开发。

2 地籍区、地籍子区的划分

2．1 传统地籍区、地籍子区的划分

一般意义上，地籍区、地籍子区的划分主要是参考原二调的乡村界线，在许多地方甚至完全按照原二调界线进行划分，仅在特殊区域另行细分。工作初期，由于对项目区的具体情况及政府决策不够了解，造成划分上的简单、盲从。呈贡区的初期划分结果，如图1 所示。

图1 地籍区地籍子区初次划分图Fig．1 First partition of cadastral area and subarea

由图1 可以看出，初次划分时，仅在原二调界线的基础上，考虑了主城片区的几条主要新干道和新的行政界线。但这种划分对于现在的管理已明显不适用，因为其会致使后期对地籍区、地籍子区的重新划分与部分宗地图、协议书附图的重新修编，不利于后续工作的开展。

2．2 新地籍区、地籍子区的确定

一般新城区的建设会将许多原有的乡村格局完全打破，形成全新的城市路网及功能片区，相应地会划分出新的行政管辖范围，加上托管区的存在及新城规划的不断调整、不断实现，原二调成果将成为历史。为了能使确权成果更好地应用在将来的城市管理中，使测绘信息成果在一定意义上更具生命力，在划分地籍区、地籍子区时，就应统筹考虑这些因素。

2．2．1 地籍区的划分方案

在吸取了初次划分不合理的经验教训后，呈贡区地籍区的划分充分考虑了目前区内主要的交通干道、河流、各行政辖区的划分、行政管理上的习惯、对89 详查界线的认可度、城市发展的需要和将来数字化数据管理的方便等诸多因素，将呈贡区陆上部分划分为10 个地籍区。另外，由于滇池和阳宗海的部分水域划归呈贡区管辖，为了与昆明市其它县市区的该部分水域做好区别与衔接，考虑到其特殊性，对此两块水域另外追加了两个地籍区。这样，呈贡区最终共划分了12 个地籍区。划分后的地籍区在考虑呈贡区10 个街道办的基础上，以主要现状道路的某一侧为界，不切割道路，打破原有行政区划，充分考虑了城市的现有及规划路网和各区块的功能。

对于托管区域，划分时曾考虑完全按照托管区界限将其单独区分，但兼顾到城市未来的发展规划及托管区周边现已建成的路网，最终决定打破这一常规思路，着眼于未来城市的发展建设，使划分结果在将来的追加过程中能够更加方便，也能使其拥有更加长远的生命周期。

呈贡行政辖区共10 个街道办事处(含4 个托管街道)，划分地籍区的情况如下:

1)完全以行政界线划分的街道数为0 个;

2)以行政界线结合线性地物划分的街道数为7 个;

3)完全以线性地物划分的街道数为3 个;

4)因特殊情况划分的地籍区为2 个，分别是呈贡区辖区内的滇池水域和阳宗海水域。

2．2．2 地籍子区的划分方案

在地籍区内，需要考虑未来城市的规划以及宗地数量、种类和密度等的增加，以现状地物、规划路网、市区各地块的用途、争议地的特殊处理、面积统计量算的需要等为基础，综合社区居民委员会界线，来划分地籍子区，为地籍代码扩容。

地籍子区划分前，需要听取当地行政主管部门及地方国土局、各开发区国土分局分管地籍的主要领导、国土所所长和主要工作人员关于地籍区、地籍子区的划分意见，这些将为充分了解项目区的主要情况提供详实的一手资料。

在为呈贡区划分地籍子区时，充分听取了各方意见，考虑到呈贡区及各个开发区未来二三十年的发展和规划，根据明显的现状地物、道路、河流、未来城市发展规划的需要等，初步确定了各个地籍区所包含的地籍子区。新地籍子区划定时，在规划为住宅区和工业园区的地块，地籍子区的划定予以特殊对待，面积可小不可大。

呈贡行政辖区共10 个街道办事处(含4 个托管街道)65 个社区居民委员会，在12 个地籍区的基础上，划分了206 个地籍子区。划分地籍子区的情况如下:

1)完全以行政界线划分的地籍子区的居委会个数为1 个;

2)以行政界线结合线性地物划分的地籍子区的居委会个数为56 个;

3)完全以线性地物划分的地籍子区的居委会个数为8 个。

2．3 地籍区、地籍子区代码的编制

在相对发达的地方，往往有已定的地籍区甚至地籍子区代码，这些代码一般是由相应的政府文件明文规定，在与此次国家规定的统一代码格式不冲突的情况下，能沿用的要尽量沿用，能不更改的尽量不更改。而在未规定代码的地区，要综合考虑其行政上的重要程度和地理上的分布，按照规范要求，统筹分配代码。

此次呈贡区地籍区、地籍子区代码的编制过程中，地籍区编码由3 位组成，其中第1 位为乡镇类型的标识码，后两位为顺序码［2］。4 个托管区街道办的地籍区编码，是按照昆明市统一的托管区域地籍区代码进行编制，另外，呈贡辖区内的阳宗海水域继续沿用二调时的代码编写，而滇池水域由于二调时的代码已被市里的文件规定用于其它街道办，故在主城地籍区的代码后顺序追加。经新的方式划分的地籍区，虽然各街道办被主要路网切割，但仍能保证各个街道办绝大部分地块的地籍区编码满足市里文件的要求;其余6 个地籍区编码并无行政上的约束，但由于托管区代码的限制以及目前行政区划的变动，无法再沿用二调时的乡级行政区代码，故根据相关文件的要求，从区政府所在地开始，综合考虑行政、地理、人文等因素，从001 开始顺序编号。

地籍子区代码也是由3 位数组成，呈贡区地籍子区的划分过程中，由于主要是根据现有城市路网和功能模块来划分，很难用前两位编码区分表示出各个居委会，故在每个地籍区内从001 开始顺序编号。对于滇池和阳宗海两个特殊地籍区，地籍子区代码均赋予000，以便为今后的扩容及更改留足空间。

最终划分的地籍区、地籍子区示意图，如图2 所示。

图2 地籍区地籍子区新划分图Fig．2 New partition of cadastral area and subarea

3 特殊情况的处理

每个处于复杂环境下的新城区，都有其自身的特点。本文以呈贡区为例，介绍几种特殊问题的处理方法:

1)呈贡区管辖的部分滇池和阳宗海水域虽面积较大，但因目前属性较为单一，且为了与昆明市其它县市区的该部分水域做好区别与衔接，对这两块水域另外追加了两个地籍区，对于其编码，阳宗海水域部分可继续沿用二调时的代码编写，而滇池水域部分由于二调时的代码已被规定用于其它街道办，故在主城地籍区的代码后顺序追加，子区的编码均编为000，实际利用情况若有复杂变动，可扩容、追加。

2)对跨地籍区、地籍子区的国有公路、河流、水库等地物，为了便于行政辖区内面积统计的方便，此次采取的处理方法是:不为其另外追加地籍区、地籍子区，被地籍区、地籍子区界线切割后，按被划入的地籍子区进行编码。

3)图件的编制采用界线图套合影像图的方式，比例尺为1∶40 000。由于呈贡区快鸟正射影像颜色较深，故将其透明化处理，以使地籍区、地籍子区界线及图幅号、地籍区、地籍子区标注能够较好地凸显出来，并根据打印效果调整线型、符号和颜色。

4 结束语

高速发展中的新城区，一般处于行政区划改革、地理格局调整的大背景下，现状复杂多变，也给两权确权工作带来了一定的难度。本文结合实际项目工作经验，以城市发展已渐现雏形的昆明市呈贡区为例，探讨了农村集体土地确权工作中地籍区、地籍子区划分的方法。事实证明，该方法综合考虑了多方面的因素，可使划分结果能更好地应用在将来的城市地籍管理中。

［1］ 和自兴．云南省农村集体土地确权登记发证实施细则［M］． 昆明:云南大学出版社，2012．

［2］ 云南省第二次全国土地调查领导小组办公室．云南省农村集体土地确权登记发证数据库建库技术标准(试行)［Z］． 昆明:云南省第二次全国土地调查领导小组办公室，2012．