云贵高原建设用地与基本农田空间布局优化的实现*——以云南省大姚县为例

张述清，刘 瑾，瞿国寻，徐静瑶，冯 敏

(1．云南省国土资源规划设计研究院，云南 昆明 650216;2．云南地质工程第二勘察院，云南 昆明 650218)

0 引言

云贵高原地形崎岖不平，山区面积广大(约占93．25%)，较平坦肥沃的平地多以“坝子”(云贵高原对山间小平原的俗称)形式存在。坝子主要分布于山间盆地、河谷沿岸和山麓地带。坝子地势平坦、气候温和、土壤肥沃、灌溉便利，其耕地质量明显高于山区耕地质量，是云贵高原粮食主产地和人民群众的主要栖身地。

在38．32 万km2的云南省国土面积(云南省全国第二次土地调查面积)中，大于1 km2的坝子1 699个(以县市区为单元划分)，面积2．45 万km2。2009 年，云南省耕地总量为6．24 万km2，其中，坝子优质耕地1．35 万km2，占坝子面积的56．58%，全省6．40%的坝子集中了21．63%耕地。由此可见，“坝子农业”在云南占有突出的地位。但在国家深入实施西部大开发，以及把云南建设成为面向南亚、东南亚“桥头堡”的战略形势下，传统的“坝子农业”面临前所未有的冲击。近年建设用地大量占用坝子耕地的趋势越演越烈，原有的坝子优质耕地已被建设占用30%左右，且呈加速发展趋势，已危及到云南长远发展特别是粮食安全［1，6，10］。

云南省各级土地利用总体规划(2006 ～2020 年)修编成果已于2010 年批准实施。但在土地利用总体规划中，47．98%的新增建设用地布局在坝子，仅有66．18%的坝子耕地被规划为基本农田加以永久保护，明显存在新增建设用地向坝子集中、基本农田向山区布局的态势，造成优质耕地未得到有效保护。

在保障经济发展和保护坝区优质耕地双重约束下，如何对坝区建设用地、基本农田布局进行科学规划，实现土地利用经济、社会、生态效益最大化具有重要的现实意义和深远的历史意义［2-12］。

1 建设用地扩张与基本农田布局优化的必要性

基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地预测，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地;是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量;土地利用总体规划时，高等别的优质耕地应优先规划为基本农田。目前，中国正处于城市化、工业化快速发展期，经济发展与城市化导致建设用地规模迅速扩张。基本农田保护与建设用地扩展之间的争地冲突越来越激烈，这在优质耕地主要分布在坝子的云贵高原更为明显。

基本农田保护制约了建设用地扩张的规模和布局，但建设用地的需求客观上仍在扩张，且难以抑制。为适度满足建设用地扩张需求，应就基本农田保护对建设用地扩张的制约，以及建设用地扩张对基本农田保护的限制进行协调。针对云南省现行土地利用总体规划(2006 ～2020 年)仅将66．18%的坝子优质耕地规划为基本农田的现状，实施基本农田与建设用地的空间布局优化显得尤为必要。

2 优化的基本原则

优化的基本原则如下:

1)保护与保障兼顾的原则。坚持保护资源(耕地保护、粮食安全、生态安全等)与保障经济发展(工业化、城镇化、经济发展等)并重，统筹建设用地和基本农田在坝区、山区间合理配置与布局优化，实现土地利用综合效益最大化、占地最小化和各类用地结构的优化。

2)保障粮食安全的原则。加强坝区耕地保护，提高坝区现状耕地划入基本农田的比例，减少非农业建设占用坝区耕地，确保粮食安全。

3)严格控制建设用地布局于坝区的原则。坚持建设用地总量不增加，控制建设用地在坝区的布局，提高建设用地布局在宜建低丘缓坡区域的比例。

4)提高土地利用效率的原则。通过布局调整优化，充分开发利用未利用土地和宜建低丘缓坡土地，提高土地利用率和节约集约利用水平。

3 优化的指标控制

为了实现新增建设用地、基本农田空间布局的真正优化，有必要在已批准规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模、新增城乡建设用地规模、新增建设用占用耕地规模、补充耕地规模、人均城镇工矿用地等规划目标保持不变的基础上，增加相应的控制指标:

1)现有坝子耕地80%以上必须划为基本农田，实行永久保护;

2)布局在坝子新增的建设用地占辖区新增建设用地面积比例不超过50%，并明显下降。

4 布局优化的步骤

4．1 坝子划定

依据云贵高原的地形地貌实际情况，将坡度在8°及以下、面积在1 km2以上的区域划定为坝区，对坝区范围内坡度在8°以上、面积在0．25 km2以上的地块，从坝区范围内扣除［2］。坝子是云贵高原方言对坝区的称呼，如:昆明坝子、陆良坝子。本文对坝子、坝区不加严格区分。

4．1．1 内业提取坝子范围

利用20 m 等高距的等高线生成地面高程模型(DEM)，采用三维分析的方法提取坝子范围线，结合高分辨率正射影像图、地势地貌图等资料，初步确定坝子范围界线。

4．1．2 外业核实确认坝子范围界线

以内业提取的坝子范围界线为基础，采取实地对照核实的方式对坝子范围界线进行实地调查、调整，确定坝子的边界。

4．2 现行规划中坝子耕地保护的实现程度分析

主要分析现行规划中，坝子耕地划入基本农田的比例是否达到80%，布局在坝区的新增建设用地是否超过区域新增建设用地总量的50%，若有一项未达到要求，开展布局优化。

4．3 低丘缓坡建设适宜性评价

4．3．1 低丘缓坡的定义

在划定的坝区范围以外，主要坡度在8° ～25°之间、相对于坝子的高差一般不超过300 m 的低丘山地。

4．3．2 建设适宜性评价指标体系的建立

综合考虑土地利用现状、建设性质，依据对土地利用方式影响的显著性筛选确定评价因素和评价因子，采取极限条件法、多因素加权和法计算分值高低，结合定性分析综合确定适宜性等级。评价因素和因子一般应包括地质条件(地表物质和地基承载力、岩土种类等)、地形地貌(坡度、坡向、坡面、高程等)、水文条件(地表水、地下水和供水条件等)、地质灾害、自然灾害(地震、山洪等)、矿产压覆、生态环境(生态敏感度、植被覆盖状况、自然保护区设定情况等)、社会经济因素(交通、开发成本)等。

4．3．3 建设适宜性分级

根据评价分值，按适宜建设的程度从高到低，将建设的适宜等级划分为一等适宜(高度宜建)、二等适宜(中度宜建)、三等适宜(低度宜建)、不适宜(不宜建)4 个等级。

4．4 布局优化调整及分析

根据现行规划中坝子耕地保护的实现程度和低丘缓坡建设适宜性分析结果，按照布局优化的原则，提出2 个及以上布局调整方案，并与城乡、林地保护利用等相关规划充分协调和衔接后，通过方案比选选取山地建设空间能满足发展要求、坝子耕地得以有效保护的方案为最优方案。根据基本农田、建设用地布局的优化调整，分析对规划目标及坝区耕地保护的成效。

5 实例

以云南省大姚县为例，对云贵高原建设用地与基本农田的空间布局优化方案进行介绍。

5．1 现状分析

5．1．1 土地利用现状

根据2009 年云南省第二次全国土地调查成果，云南省大姚县国土面积403 123．04 hm2，其中，农用地面积356 330．74 hm2(耕地38 638．2 hm2)，建 设 用 地 面 积6 548．58 hm2，其 他 土地40 243．72 hm2。

5．1．2 坝子划定

全县内共划定坝子11 个，面积11 762．58 hm2，其中，耕地占59．65%、建设用地占18．28%。

5．1．3 低丘缓坡建设适宜性评价

全县低丘缓坡土地155 932．58 hm2，占全县土地总面积的38．68%。

对坝子周边74 656．16 hm2的低丘缓坡进行建设适宜性评价。根据评价需要和指标数据的可获得性，共选取地形、岩土与水文条件和地基承载力、地质灾害及其威胁程度、建设成本、通风与照度等气候条件、供排水等条件、交通条件、生态敏感性与生态影响度、矿产压覆、自然保护区等10 个评价指标，应用极限条件法和多因素法相结合，将其划分为高度宜建、中度宜建、低度宜建和不宜建4 个级别(见表1)，布局调整时，将从坝子调整出的建设用地布局在宜建区域。

表1 大姚县坝子周边低丘缓坡土地建设适宜性评价结果Tab．1 Construction suitability evaluation results of the low-slope of hills region around the basin in Dayao county

5．1．4 优化前规划分析

该县现行规划(优化前)中，坝区仅有50．27%的耕地被划为基本农田。布局优化前后坝子的基本情况，见表2。

表2 大姚县规划布局优化前后坝子基本情况Tab．2 The basic situation of basin before and after land planning layout optimization in Dayao county

5．2 优化成效分析

从表2 可知，对该县建设用地和基本农田布局调整优化后，坝子基本农田的面积从3 527．01 hm2增加到5 658．00 hm2，坝区基本 农 田 增 加2 130．99 hm2，保 护 比 例 从50． 27% 提 高 到80．64%;布局在坝区的新增建设用地规模从534．60 hm2减至311．57 hm2，表明223．03 hm2的新增建设用地从坝子调整到宜建的低丘缓坡区域，坝区新增建设用地占全县新增建设用地的比例从47．58%降到27．73%。由此可以看出，通过布局优化，该县大部分坝区耕地被规划为基本农田实行永久保护、2/3 以上的新增建设用地布局在宜建低丘缓坡区，达到了保护坝区优质耕地、建设山地城镇的目的［9］。坝区建设用地调整，见图1(a)、(b)。

图1 建设用地布局优化调整图Fig．1 Layout optimization of construction land

6 结论

在对现行土地利用总体规划分析及坝子周边低丘缓坡土地建设适宜性评价的基础上，开展建设用地与基本农田布局的优化，可以达到既保护坝区优质耕地又保障经济社会发展、破解“两难”的目的。云南省通过完善现行县、乡两级土地利用总体规划(为了与第二次全国土地利用现状调查成果相衔接，规划期调整为2010 ～2020 年)来优化建设用地与基本农田布局的空间，实现了坝区耕地划入基本农田的比例从66． 18% 提高到82．65%;布局在坝区的新增建设用地有151 km2向低丘缓坡地带转移，全省坝区新增建设用地占全省新增建设用地的比例从47．98%降到33．07%。

当然，对于低丘缓坡区域，应根据“宜林则林、宜农则农、宜建则建”的基本原则，建设尽量占用未利用土地、低质低效耕地与林地(经济林)等，实行综合开发，实现经济、社会、生态共赢。

［1］ 云南省人民政府．云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见(云政发〔2011〕185 号)［Z］．昆明:云南省人民政府，2011．

［2］ 张耀武．云南省第二次土地调查实施细则:农村部分［M］． 昆明:云南人民出版社，2007．

［3］ 国土资源部．TD/T 1023─2010 市级土地利用总体规划编制规程［S］．北京:中国标准出版社，2010．

［4］ 国土资源部．TD/T 1024─2010 县级土地利用总体规划编制规程［S］．北京:中国标准出版社，2010．

［5］ 国土资源部．TD/T 1025─2010 乡(镇)土地利用总体规划编制规程［S］．北京:中国标准出版社，2010．

［6］ 张述清，王爱华，王宇新，等． 云贵高原地区坝子划定技术与方法研究［J］．地矿测绘，2012，28(4):1 -4．

［7］ 童绍玉，陈永森．云南坝子研究［M］．昆明:云南大学出版社，2007．

［8］ 陈文华，甘淑． 云南山地坝区土地利用变化及其驱动分析——以保山坝子为例［J］．云南地理环境研究，2009，21(6):38 -43．

［9］ 大姚县人民政府．大姚县完善土地利用总体规划(2006 -2020 年)综合分析评价报告［R］．大姚:大姚县人民政府，2012．

［10］ 杨超．云南“坝子农业”与资源环境的协调发展［J］． 安徽农业科学，2011，39(30):18 833 -18 834，18 837．

［11］ 楼惠新．云贵高原土地利用［J］．国土与自然资源研究，2000(1):9 -12．

［12］ 齐怒涛．基于建设用地适宜性评价的县域城乡用地布局优化研究——以浮梁县为例［J］． 农村经济与科技，2009，20(5):8，11-12．