构建边疆和谐富裕新牧区

文│巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅副厅长）

草原畜牧业在新疆国民经济发展中占有重要地位，具有不可替代的优势。

根据国家民委最近组织的“中国跨界民族问题”新疆调研组的调研要求。结合国家实施的“兴边富民行动”在加快新疆边境地区社会经济发展、加强民族团结、巩固祖国边防、维护国家统一方面取得的成效。在以往调查研究资料的基础上，就新疆少数民族牧区、牧民及牧区牧业社会经济发展情况现状，加快牧区经济社会发展，促进草原畜牧业转型升级等问题进行了调查研究。

一、新疆牧区经济社会发展的基本情况

新疆是我国五大牧区之一。拥有可利用草场面积7.2亿亩，占全国可利用天然草场总面积的23%；拥有耕地面积6187万亩，农作物饲草料资源丰富；各族群众具有从事畜牧业生产的悠久传统和丰富经验。具有发展现代畜牧业的良好资源条件和物质基础，是我国重要的良种畜和畜产品生产基地。

新疆是游牧民族聚居的主要区域。全区有牧民27.58万户，116.47万人，占全区乡村总人口的11%。主要包括哈萨克、克尔柯孜、蒙古、塔吉克等少数民族。全区现有牧业县22个、半农半牧县15个。绝大多数地处边境边远山区，自然条件恶劣。有国家级贫困县10个、自治区级贫困县4个及易灾县27个。边境牧业县及半农半牧县拥有草原面积5.26亿亩，可利用草原面积4.12亿亩，占全区可利用草原面积的57%。 2009年末，牲畜存栏1377万头（只），占新全区牲畜总存栏的29.2%。新疆国有牧场在促进牧区经济建设发展，推广先进技术，巩固边防中占有重要的历史地位。目前，全区有未改制国有牧场123个。国有牧场拥有草场总面积51l4.98万亩，牧业人口6.81万人。存栏牲畜132万头（只）。

国家“兴边富民行动”实施以来，新疆各级畜牧管理部门围绕主要目标任务，以民生建设年为契机，以着力帮助牧区群众和人口较少民族增收致富为重点，从促进边境牧区经济社会发展、加快边境牧区牧业发展、富民兴牧、构建和谐富裕新牧区的大局出发，在兴边富民行动中开展了一些工作，取得了一定成效。

二、新疆牧区经济社会发展取得的成绩

1.国家基本政策在牧区得到贯彻落实。牧区牧业及半农半牧业县牧民共承包草场3.17亿亩，占全区可利用草场面积的76.9%，落实草原承包的牧户达到10.59万户。2006年，根据国务院的统一要求，免除了牧区牧业税、特产税、三提五统等政策性收费项目。据测算牧区牧民每户每年平均减负近2000元。2009年，又免除了农牧民动物防疫费，牧区牧民平均每户每年减少负担500元左右。这些政策的实施，大大激发了牧区牧民群众的生产积极性，有效推动了边境牧区社会经济发展。

2.国家支农惠农政策逐步惠及牧区。近年来，国家支农力度明显加大，陆续出台了农村牧区抗震安居住房补贴、游牧民定居等支农惠农政策，这些政策逐步惠及到广大牧区牧民群众。据统计，2009年，新疆牧业及半农半牧业县享受农资综合补贴的牧户30201户、家电下乡的牧户4565户、农村牧区沼气建设补贴的牧户11131户；享受农村抗震安居住房补贴的牧户25208户。同时，随着国家民生工程的深入推进，牧区牧民生活条件得到了明显改善。目前，100%的牧区乡镇建起了文化室、医院，村级建立了医务室；89.19%的定居牧民解决了照明用电问题；84%牧民定居点通了简易公路；72.77%的定居牧民解决了人畜饮水困难问题；牧民入学子女100%享受到了国家义务教育“两免一补”政策；90%以上牧区牧民享受到了新型合作医疗；92%的牧业村实行了广播电视村村通工程，牧民最低生活保障政策在部分牧区县试点开展。国家改革发展的文明成果逐步在牧区得到共享。

3.畜牧业法律法规体系的逐步完善对牧区经济发展的保障作用加强。随着《草原法》和《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉条例》的深入贯彻，草原有偿使用制度的落实，牧民依法保护自己合法权益的意识逐步提高，责任感明显增强，非法乱开草场和在草原上滥挖药材的现象得到有效遏制。

《畜牧法》颁布实施以来，畜禽良种生产、地方资源保护和标准化生产得到了社会各界广泛关注。自2006年起，国家相继在新疆启动了奶牛、肉牛、绵羊良种补贴项目，补贴总规模达到4000万元，已惠及到部分边境县市的部分牧民。针对边远牧区牲畜良种率低的问题，自治区于2007年启动了优良种公畜补贴政策，目前年补贴资金规模达到了1000万元。近年来，通过国家良种工程建设和自治区重点扶持，至今已对新疆l6个地方的畜禽品种实施了有效保护建设。

《动物防疫法》和《新疆维吾尔自治区实施<动物防疫法>条例》的颁布实施，促进了动物疫病防疫工作的开展。牧业及半农半牧县于2006年完成了兽医体制改革，边境牧区乡镇畜牧兽医站均实行了“三权归县”，在编人员工资全部纳入当地财政统发。同时，国家重大动物疫病强制免疫补助、国家畜禽疫病扑杀补贴政策以及村级防疫员补贴政策得到了全面落实。牧民主动防疫意识增强，重大动物疫病的发病率、死亡率和造成的直接经济损失呈逐年大幅下降态势。

4.国家、自治区重点工程的实施对牧区畜牧业经济发展推动作用明显。草原生态保护建设方面：2002年以来，全区牧业及半农半牧业县中有34个县，先后实施了国家天然草原恢复与建设、天然草原围栏建设、天然草原退牧还草等草原生态建设项目。截至目前，中央累计投资19.4亿元，围栏天然草原1.33亿亩，补播改良天然草原2560万亩，享受退牧还草饲料粮补助牧户近10万户。“十一五”以来，牧业及半农半牧业县中央累计补助投资29690万元。

国家已经建立草原生态保护补助奖励机制。2013年10月，在新疆全面推进牧区经济社会发展的关键时期，国务院128次常务会议决定，在新疆（含新疆生产建设兵团)等8个省(区）实施草原生态保护补助奖励机制，五年一个周期。补助奖励政策主要包括草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性综合补贴等。按国家初步核定的基数，新疆草原禁牧1.5亿亩，草畜平衡5.4亿亩，加上牲畜良种补贴、牧草良种补贴和牧民生产资料补贴，每年可获得各项奖补资金近20亿元，五年新疆可获近100亿元资金。对于扭转新疆草原生态环境恶化的趋势，促进定居兴牧工作提供了难得的发展机会。

牧民定居方面：为转变草原畜牧业生产经营方式，自20世纪90年代起，自治区采取无偿划拨宅基地、建设草料地享受农业综合开发等优惠政策，整合社会各方面资金，全力推进牧区牧民定居工程。2012年，全区新定居牧民1.25万户，完善定居牧民1.59万户，新建定居住房90万平方米、圈舍71.29万平方米、储草棚3.65万平方米。牧民定居率达到45%。国有牧场危房改造住房累计开工3.16万户，竣工2.07万户。初步匡算，2012年，全区农牧民畜牧业人均增收近200元，占全区农牧民人均增收的近20%。目前，国家已原则同意将新疆游牧民定居户数由4.52万户增加至10.6万户，计划5年完成任务。

畜禽良种繁育体系建设方面：实施了畜禽良种工程建设项目，牧业及半农半牧业县中央累计补助投资1050万元。目前，已完成了县、乡两级冷链体系建设，使畜禽改良技术推广面明显扩大。

动物防疫体系建设方面：2005年以来，牧业及半农半牧业县中央投资6498万元，分期分批实施了县级动物防疫站、县级动物疫情测报站建设项目，边境县市还重点实施了边境动物疫情监测站建设项目。

畜牧业生产防灾体系建设方面：在新疆牧业实施了30个牧业易灾县建设项目，2005年以来，中央投资1574万元重点在牧业易灾区实施草原防火项目10个，建设了一批防灾草料库、牲畜棚圈、牧业救灾办，目前这些防灾设施仍然发挥着积极作用。

5.牧区牧民生产生活设施建设得到明显改善。牧区水利建设：“十二五”以来，新疆牧业及半农半牧业县共计实施农村饮水安全项目321个，完成投资52323万元。累计建成水厂106座，新打机井100眼，水塔28座，蓄水池236座，铺设管道10461公里，解决了101.4万牧民饮水安全问题。

牧区电力建设：自2006年国家启动实施农网完善工程和无电地区电力建设工程以来，已累计安排新疆电网建设投资17.72亿元。解决了2.89万户/11.49万人口的用电问题。

农村牧区沼气建设：2003—2010年，中央预算内投资安排新疆牧业半农半牧县农村沼气项目l5.7万户，已建成“一池三改”项目13.5万户，总投资80148万元，有效改善了当地牧民的生活条件和村容村貌。

牧区危房改造：2009年，国家下达新疆牧业半农半牧业县农村危房改造补助资金1.15亿元(每户补助5000元)，新建农村危房改造23077户。截至目前，全区牧业县、半农半牧业县农村危房改造项目已全部完工并投入使用。

6.对牧区畜牧业发展重视程度不断增强。自治区党委、人民政府历来重视新疆畜牧业的发展。先后于1996、2002、2008年召开了三次自治区畜牧业工作会议，相继出台了《自治区党委、政府关于加快发展畜牧业若干问题的决定》《自治区党委、自治区人民政府关于加快现代畜牧业发展的意见》和《自治区党委、政府关于加快现代畜牧业发展的意见》。特别是2008年第三次畜牧业工作会议，从全局上重新审视谋划新疆畜牧业发展，赋予了现代畜牧业发展新内涵、新思路、新举措，制定了一系列促进新疆畜牧业发展的政策措施。

三、牧区经济社会发展中存在的主要问题

新疆草原牧区是少数民族聚居区，是生态环境脆弱区和贫困人口集中分布区，也是经济文化发展落后地区。牧区各少数民族牧民，常年游牧于广阔疆域，守边固土。长期以来，受牧区经济发展相对滞缓，草原畜牧业生产方式尚未得到根本改变，牧民收入偏低，贫困问题突出，国有牧场经济发展存在诸多困难等因素制约，牧民生活相对贫困，自我发展能力薄弱。表现在：

1.经济发展与生态保护的矛盾突出。在草原牧区，地方政府发展经济和促进牧民增收致富的愿望强烈，草原上放养的牲畜越来越多，开垦草原发展种植业的面积越来越大，采挖和销售草原药用植物资源的市场越做越强。超载过牧、乱采滥挖、无序开垦，使得草原不堪重负，整体恶化的趋势没有根本改变。

2.牧区基础设施建设滞后。长期以来，新疆草原牧区基础设施建设严重滞后，投入明显不足。虽然国家的投入成倍增长，但国家投资建设侧重于生态，而在牧区基础设施建设投入方面，特别是在人工饲草料地建设和牧区水利设施建设投入方面严重不足，传统畜牧业生产方式还没有根本改变，自我发展能力不足。

3.牧民定居整体水平不高。虽然新疆牧民定居建设取得了一定成绩，但还存在一些突出问题：一是进展缓慢，任务仍然十分繁重。二是定居整体水平不高。大多数情况是“人定畜不定”，实现真正意义上的定居户比例不到48%。不仅生产生活设施非常落后，而且自我发展能力十分薄弱。

4.牧民收入水平较低。新疆草原畜牧业仍然沿袭常年游牧和数量扩展型的传统发展模式。四季转场、常年游牧、逐水草而居的传统生产生活方式，依然是长期制约草原畜牧业发展的瓶颈。牧区生产周期长，牲畜死亡率高，经济效益低，牧民收入来源单一，牧民收入水平普遍较低。

5.防灾抗灾能力不足。新疆是草原生物灾害危害严重的省区，平均每年虫害发生面积3000多万亩，鼠害发生面积6000多万亩，火灾发生面积在100万亩以上，发生区域大多在干旱荒漠草原和边境地区。

6.草原保护与建设管理体系建设滞后。虽然新疆在草原技术推广、生物灾害防治、草原监理、草原科研教学等方面都已经建立了相应的组织机构，体系较为健全。但是，由于缺乏稳定的资金支持和投入渠道，造成新疆特别是基层队伍普遍存在设施装备匮乏且落后，干部队伍不健全、整体素质不高，业务水平和工作能力参差不齐的问题，草原监督、检查、监测、评估等工作无法正常开展，难以适应新时期草原保护建设工作的需要。

草原畜牧业在新疆国民经济发展中占有重要地位，具有不可替代的优势。因此，加大对牧区、牧民和牧区牧业发展的扶持力度，是改变他们生产生活状况直接而有效的途径，是解决新疆牧区牧民贫困问题、稳疆固疆，确保新疆社会稳定的客观要求。

四、加快新疆牧区经济社会发展的政策建议

作为全国五大牧区之一，目前，新疆牧区经济整体水平还比较落后，但作为支撑新疆牧区经济发展的草原畜牧业，其自然资源优越，纯天然、无污染的绿色品牌优势和低耗高效的发展潜力依然突出，如能继续加大政策扶持，建立促进牧区经济发展、牧民增收和草原生态保护长效机制，新疆草原畜牧业定能焕发出蓬勃生机，进而推动牧区经济社会不断走向繁荣。为此，建议：

1.提高社会各界、各有关部门对新疆牧区经济社会发展问题的重视。建议协调组织水利、交通、农业、教育、医疗、卫生、金融等部门，针对新疆牧区经济社会发展问题广泛开展调研，从各层面、各环节提出支持牧区经济社会发展的具体政策措施。

2.加大新疆牧区重点工程的建设扶持。对关乎新疆牧区社会经济发展的牧区水利、牧区道路、牧区电力、游牧民定居、草原生态保护、畜禽良种繁育体系、动物防疫体系建设等重点工程，给予特殊的发展扶持政策，及早立项，不断扩大规模和实施范围，减免地方配套资金，加快建设实施。

3.加快牧区生态环境建设，确保牧区经济持续发展。一是建立草原生态补偿长效机制。加大对牧民因草原生态建设需要而失去或限制使用草原生产资料的补偿力度，延长禁牧、休牧补贴年限，提高补助金额。禁牧区由每年每亩4.95元提高到每年每亩10元；休牧区由每年每亩1.24元提高到每年每亩2.5元；补助期由5年延长到10年。二是提高草原生态保护建设补助标准。提高草地补播改良补助标准，将草原补播补助标准由目前的10元提高到80元。扩大草原生物治理规模计划，将草原鼠虫害每亩防治补助标准由目前的1元，提高到5元。三是扩大新疆牧区草原。毒害草年防除规模至500万亩，按照每亩30元标准给予防除补助。

4.扩大支农惠农政策覆盖面。

一是扩大提高国家支农惠农政策对牧区牧民的补贴范围和标准，将畜牧业生产机械、生活机电全部纳入到国家农机补贴范围。二是对草原牧区能繁母畜实施饲养补贴。参照国家现有的能繁母猪饲养补贴政策，按照能繁母羊50元/只、能繁母牛150元/头标准进行补贴。三是解决牧区牧民缺少基本口粮的实际问题，制定出台对牧区牧民口粮补助的长期扶持政策。四是对牧区肉牛肉羊规模化家庭牧场标准化建设进行补助。参照国家蛋鸡以奖代补和奶牛、生猪标准化养殖小区建设补助标准，对新疆牧区年出栏肉牛200头、肉羊1000只以上家庭牧场，给予每个牧场50万元的标准化建设补助。

5.加快草原畜牧业生产方式转变。一是引导牧民提高住房标准，推进牲畜圈养舍饲。提高国家现行游牧民定居工程补助标准。建议将补助标准由目前的每户2.5万元，提高到5万元，牧民住房面积建设标准相应提高到80平方米，棚圈建设面积达到150平方米。二是引导牧民实施牲畜机械化转场，减少转场损失。鼓励支持个人、单位和牧民合作经济组织购置大型转场机械，从事机械化转场服务，将机械化转场设备纳入国家农机具补贴范围，提高补贴标准。对牧民实现机械化转场实施转运补贴。将新疆牧区8000多公里主要转场牧道纳入国家道路养护管理范围，确保转场道路畅通。

6.强化牧区畜牧业防灾减灾体系建设。一是将新疆37个牧业县及半农半牧业县全部纳入易灾县建设范畴。按照五年一轮对易灾县在重点灾区建设防灾减灾饲草料基地、牲畜越冬暖圈、牧区饮水等工程进行补助，每县每轮建设补助500万元。二是建立牧区防灾饲草料储备机制。提高牧区防灾减灾能力，使主要牧区防灾草料储备总规模达到5万吨，建议国家对牧区草料库建设给予扶持。

7.尽快出台加快国有牧场经济发展的扶持政策。一是按照地方乡镇的标准，全面落实国有牧场的各项支农惠农政策。将国有牧场行政支出、社会公益性支出和职工缴纳的管理费用列入税费减免转移支付范围。二是帮助解决国有牧场职工的社会保障问题，将国有牧场职工全面纳入国家社保、医保和最低生活保障范围，并对企业和职工欠缴的保费进行全额补助。三是尽快确定国有牧场土地权属，对国有牧场土地确权登记费用进行全额补助。

8.加强牧区素质教育工程，促进牧区劳动力转移。一是加强青年牧民畜牧业实用技术和劳动技能培训，确保牧区每年有4万劳动力得到培训。建议国家加大对自治区牧区劳动力转移培训基地建设的支持力度，逐步建立起以自治区和各地州农业院校、职业学院为依托，以县(市)培训基地为基础的覆盖全疆的技术培训网络。二是鼓励和支持牧区牧民进行劳动力转移，设立牧区劳动力转移创业基金，扶持具有民族特色的手工艺制品、传统民俗食品加工业和牧区草原旅游业发展，对转移就业的牧民给予创业资金扶持。