俄美加等国北极战略调整新动向

杨元华：新华社高级编辑，新华社世界问题研究中心研究员、北京国际能源专家俱乐部高级顾问、中国能源环境科技协会高级顾问、国际绿色经济协会高级专家顾问。曾任新华社国际部英文主编，新华社驻布鲁塞尔分社首席记者。

近几年来，随着北极地区气候迅速变暖，北极海冰加速融化，北极航道开通和油气资源开发将成为现实。北极地区可能带来巨额财富这一诱人的发展前景吸引了众多国家、航运公司、油气公司的觊觎，兴起了一阵前所未有的“北极热”，使这块人迹罕至的冻土从冷点升温为热点，重新进入决策层资本的视野。

北极地区拥有难以估量的潜在经济价值。俄罗斯能源部门的一份报告显示，仅在俄罗斯领海的北冰洋蕴藏的矿物质价值就高达2万亿美元。而从更深层次来看，它还具有安全战略价值。2009年时任北约盟军司令称：“北极战略意义正在凸显。”在这一背景下，俄罗斯、美国、加拿大等国纷纷调整北极战略，增强在北极地区的存在，包括军事部署、修建基础设施、加大巡逻力度，以在未来的北极发展中争夺有利地位，获取更多的权益。

当前，北极地区已成为全球资本寻矿的热点，也是有关国家利益交错集中的交汇点和大国竞相角逐的必争之地。尽管北极总体局势是平稳的，合作是主流，但是相关国家北极战略调整动向，必将对重塑未来北极秩序产生深远影响，值得高度重视。

俄罗斯：不断固化优势，扩大北极存在

在北极博弈中，俄罗斯占有天时地利优势，控制着北极大多数资源、领土和航道，也是开发北极地区的主要参与者。近几年来，俄罗斯为不断固化优势，扩大北极存在，把北极战略提升为国家战略的重要组成部分，并采取了以下具体的实施措施：

制定战略。俄总统普京称：“毫不夸张地说，海底油田，尤其是北极地区的海底油田，是我们21世纪的战略储备。”俄罗斯于2009年公布了首部关于开发俄属北极地区的纲领性文件，即《在2020年前以及更长期的俄联邦北极地区国家政策基本原则》。4年多来，俄罗斯的北极开发主要集中在俄属北极地区西部港口的基础设施建设、北方航道的保障性开发以及北极大陆架油气勘探开发等领域。俄正沿其北方海航道建立10个搜救站，预计2015年将开始使用。

增加投入。2011年，俄财政部宣布将在2013年～2015年预算草案中投入1000亿卢布（约200亿人民币）建造3艘核动力破冰船，以恢复对北极地区的大规模开发。俄能源部长亚历山大·诺瓦克2012年10月表示，俄计划于2050年之前投入5000亿美元开发北极大陆架，到2030年前计划将北极地区的石油开采量提高4倍，从目前的1300万吨增加到6620万吨，天然气开采量增加3倍，从现在的570亿立方米提高到2300亿立方米。

科考先行。建立科考站是俄罗斯当前的优先目标，为今后开发资源和开辟航道提供科研依据，实现俄在高纬地区科研存在的科学目标。“北极-2012”高纬度海洋考察团团长弗拉基米尔·索科洛夫说：“俄罗斯科考站是世界上独一无二的科考站，将在北极地区完成一系列特殊的科学考察任务。2012年10月10日，俄总理梅德韦杰夫还亲自参加了建造新一代LK-25型破冰船的开工仪式。科考站不仅对北极地区的海洋学、冰川学、气象学、海洋生物学进行全年候的综合研究，同时还可以帮助实现对核潜艇的导航和通信。

军力保障。航运开通将明显提高俄罗斯的战略地位。为确保实现北极地区的利益最大化，俄一方面通过各种途径和方式声索北极领土主权，在北冰洋海底插上俄罗斯国旗，加紧绘制自己所拥有的北冰洋海床图；另一方面又加紧建设维护北极权益的军事能力。据报道，俄正计划筹建专为北极地区作战、训练和装备的一个旅的部队。

合作是必然选择。俄目前开发北极地区还受到技术、资金、环境监测保护和搜救能力等方面的制约，稳定符合俄的利益。俄表示，北极地区出现公开冲突对各国有百害无一利，而且技术上也不可行，认为该地区充满合作机会，强调各领域合作首先是实现普金总统所设定的北极地区“实行建设性路线，加强多元化合作”的大规模经济计划目标。

俄专家认为，根据俄罗斯2020年北方领土国家政策，北极地区除了应成为国家重要的战略资源基地之外，该地区还具有极其重要的防务意义。由于北极是联结俄美两国之间的距离最短途径，航道开通有可能引发一系列冲突。

从军事角度看，北方海航线最强大的破冰船舰队以及以北方舰队为基础的强大军事力量，使俄拥有北极地区最重要的运输和军事能力。目前只有俄的通信系统能够在北极地区有效运转。俄罗斯格洛纳斯导航系统的轨道倾角为64.8度，而美国的卫星导航系统（GPS）系统轨道倾角为55度，两者相比，前者更能保障北极地区的通信。

美国：推进美国综合安全利益

美国长期以来在北极地区一直强调国防、国家安全。随着航道开通和资源开发从不可能到可能再到成为现实，美国北极战略开始调整为强调安全、能源、资源、环境、地缘政治等综合利益的北极战略。美国的军事战略，撇开其国家安全战略中的意识形态和经济利益，其军事战略主要由三部分组成：本土安全、地区稳定、全球商业环境不受挑战。从这个意义上讲，美国必须确保国内安全和地区存在以维持其对世界的主控。在美国看来，北极地区的稳定、发展对其商业利益和世界霸权是至关重要的。2013年5月10日，美国总统奥巴马宣布了一项新的北极战略，其战略目标是“推进美国的安全利益，追求负责任的管理和加强国际合作”。当天美国公布的一份长达13页的报告认为，“为探索新的机遇而采取的无序行动可能导致对北极地区、国家安全利益和全球福祉的重大损害。”

为了确保综合安全利益，美国一方面主张北极治理的开放，以平衡北极理事会内部的力量平衡，另一方面美国强调内部各部门之间的协调，对北极利益进行统筹安排，因为美国在北极地区的利益是多元的，不同的利益集团对美国在北极国家利益有不同的影响。美国的北极战略与美国的全球战略是相呼应和一脉相承的，同时美国还在加强维护北极利益的军事能力。美国海军在2009年制定的计划行将结束时，正在筹划实现北极地区各项任务的途径，包括水道警务和阻击海盗。美国海军司令乔纳森·格林纳特2013年4月在国会听证会上称，2014年美国海军和海岸警卫队计划保持在北极地区的永久存在，并能够执行搜索和救援行动。

其他相关国家：利益攸关 各有盘算

加拿大为声索领土主权和维护自身权益也在调整北极战略。据报道，加拿大正在扩充北极舰队，准备在今后30年投入300亿美元建造28艘舰船。有学者说，加拿大近年的北极政策可以概括为以军事存在支持主权要求，以科学研究带动资源勘探，以资源开发带动原住居民社会发展。

与美国、俄罗斯、加拿大相比，挪威、丹麦（格陵兰）、瑞典、芬兰和冰岛等北欧五国，虽是小国，但对北极也格外重视。五国均先后公布了北极战略文件，都主张在尊重现有国际法的基础上和平解决北极海域划分以及边界纠纷问题。在治理机制上，五国都非常强调北极理事会的作用，以维护自身权利，主张在保护环境和可持续发展的基础上开发利用北极资源。在域外国家参与北极事务问题上，他们都持相对开放的态度。

丹麦、挪威都在北极区内扩大军事指挥中心和作战行动。2009年，挪威将军队指挥中心迁到了北极城市雷顿。芬兰正在更新自身的国家战略，以应对处理北极问题。芬兰驻美使馆负责经济和北极事务的参赞瓦纳莫说，芬兰支持给予北极理事会新观察员的“合法权益”，接纳新观察员将使北极理事会增加新的资源和展开更大范围的国际合作。他说：“环境恶化和航道开辟具有全球影响，这就是为什么北极国家与非北极国家展开合作显得很重要。”

军事安全价值不可小觑

军事专家认为，北极除了拥有经济价值和资源价值之外，还具有重要的军事价值。在北极冰盖融化后，军事资源价值凸显，以下三大军事资源足可改变世界军事战略的大格局：

一是军事地理资源。北冰洋为亚洲、欧洲、北美洲顶点，拥有联系三大洲的最短大弧航线，这一地区面北半球有世界主要经济大国和军事强国，北极圈距离这些国家有大致相同的最短距离。

二是导弹发射资源。北极有地球上最安全、最理想的水下战略导弹发射天然阵地。例如：从北冰洋发射洲际导弹，10分钟内便可对美国的腹地进行极为有效的核打击，在如此短暂的发射时间内，美国反导系统根本无法拦截，同样对于地对地洲际导弹而言，越过北极飞行打击美国，其弹道长度是最短距离。

三是军事运输资源。这一资源从属于北极所具有的全球经济运输资源，未来将贯通的北极航线，将是全球重要的军事运输通道，以前的交通命脉巴拿马运河，将被未来的北极通道所代替，成为全球的“新巴拿马”。

对此，美国《新闻周刊》数年前曾惊呼：北极融化后，北极航道如果真的打开，“美国随时面临被人从背后捅上一刀的危险！”换言之，北极海冰融化后，美国值得自豪的反导系统将失去大部分存在价值，设立在北极地区固定的陆基战略导弹和可以在此机动的海基潜艇导弹，均成为威胁美国的致命杀手。

中国：对策建议

在北极格局发生深刻变化的背景下，增强北极治理，构筑稳定、公平、可持续发展的北极治理架构已成为我们必须应对的紧迫问题。北极地区的和平、稳定、发展对我国同样具有战略意义和现实意义，我国宜采取积极参与、增加投入和广泛开展国际合作的积极政策。

加强顶层设计，制定和完善我国北极战略，明确战略目标。尽管我国对北极地区的发展十分关注，但是对其重要性和战略意义的认识仍显不足。中国战略中对北极问题还没有明确定位，也缺乏深入研究。目前中国有南极协会，却没有北极协会，建议组建“两极”协会。在国家研发投入上目前南极占80%，北极只占20%，这反映了我们对北极战略地位的认识还存在欠缺。同时我们需要加强借鉴俄美加等国家的政策措施和经验，设计出符合世情和国情（实力、地位、影响力）的北极战略。

积极参加北极相关的国际组织，尤其要充分利用我国作为北极理事会正式观察员的身份，参加北极理事会下属的6个工作组，包括北极清污行动工作组、北极检测与评估工作组、北极野生动植物保护工作组、突发事件预防、准备与反应工作组、北极海域环境保护工作组和可持续发展工作组。同时还要积极参与国际制度的建立和完善，以此作为中国参与北极事务的重要方式和途径之一。

加强对北极内外环境（自然、政治、生态、资源、航道、安全）的深入调研，并认真做出客观正确的分析和评估，包括对北极资源开发的经济性、极地地区的地质、地势、环境、气候等条件以及所需的技术设备的要求、风险管理成本、价格风险等因素的科学分析和评估，为我国北极战略实施提供有力的科学支撑。

充分评估北方航道开通和资源开发所带来的机遇和挑战。北极自然环境险恶和不确定性将对开发北极带来意想不到的风险和困难，特别是技术滞后、基础设施建设缺失、搜救条件不足，高昂的保险费用、破冰能力短缺等。从目前态势来看，北极地区还存在许多不确定、不稳定因素，况且治理机构机制有待完善，法律机制不健全，领土归属不明确等。因此，北极的发展仍处于存在许多变数的起步阶段。

以开放的心态积极展开同北极相关国的全方位、多层次的战略合作，尤其要重视与北极相关国家不可或缺的双边合作。通过双边和多边合作推动北极理事会更加开放，积极参与游戏规则制定、制度机制的建设，推动构建北极新秩序。参与绝不仅仅要在那里获取安全利益和资源利益，而是需要同时应对北极安全挑战所带来的对区域性乃至全球性的负面影响，推动北极开发的正能量，并把环境保护作为建设北极的优先目标。同时，我们宜借鉴有关国家较为成熟的政策举措，提升开发和应对各种风险的能力，维护我国在北极地区的战略安全利益、航运利益、资源利益、地缘政治利益和环境利益。对战略调整需要有应对之策，不能被动，要发挥与国力相匹配的作用。

责任编辑：唐鸣雨