农业保险保费财政补贴资金使用情况研究——以河南省为例

●河南省财政厅课题组

农业保险保费财政补贴资金使用情况研究
——以河南省为例

●河南省财政厅课题组

农业保险是目前大多数市场经济国家扶持农业发展的通行做法。农业保险与农业科技、农村金融、农村供销并称为保持农村经济稳定、推动农村经济持续发展的四大支柱体系。

开展农业政策性保险是继取消农业税和实施粮食直补、农资综合补贴、良种补贴等政策后，国家出台的又一项重大支农惠农政策。党中央、国务院对农业保险工作高度重视，从2004年以来，中央一号文件连续7年对农业保险工作提出了明确要求。2007年河南省被纳入首批中央财政农业保险保费补贴试点范围，经过6年的发展，河南省的农业保险已全面覆盖了全省18个省辖市的 108个县（市、区），保险品种增加到玉米、小麦、水稻、棉花、油料作物（大豆、花生、油菜）、能繁母猪、奶牛等12个品种。

河南省是农业大省，是全国确定的粮食核心产区，但农村自然灾害多发，一旦受灾，很容易造成“因灾致贫、因灾返贫”。做好农业保险工作，对河南省农业发展、农民增收有着特殊意义。为完成党的十八大提出的更好支持“三农”经济发展目标，了解农业政策性保险这项国家支农惠农政策的落实情况，切实做好为国家防灾、为人民防灾的宗旨，完善粮食生产安全战略，完善农村社会支持保护体系，全面了解全省农业保险保费财政补贴资金的使用情况，河南省财政厅组织80多人于2013年7月至12月，历时6个月，对2010年至2012年农业保险保费财政补贴资金的管理使用情况进行了调查研究。现将调查情况报告如下：

一、农业保险的基本情况

（一）农业保险的概念

农业保险，是指保险机构根据农业保险合同,对被保险人在种植业、养殖业和林业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。这是我国 《农业保险条例》（国务院令第629号）中关于农业保险的一个相对宽泛的概念。而本文所指的农业保险，实质上指的是政策性农业保险。即在政府的引导下，为了实现特定的政策目标，通过参与部分农业保险产品的运营，或对相关农业保险业务参与主体提供一定的扶持、优惠或补贴等促进政策落实的一种制度安排。目前，我国农业保险的经营模式就是保费由投保人承担一部分，其余大部分由各级财政承担。

（二）农业保险的原则

河南省农业保险坚持 “政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则。

政府引导是指各级财政部门通过保费补贴等调控手段，协同农业、水利、气象、宣传等部门，引导和鼓励农户、龙头企业、专业合作经济组织参加保险，积极推动种植业保险业务的开展，调动多方力量共同投入，增强种植业的抗风险能力。

市场运作是指财政投入要与市场经济规律相适应，保险业务以经办机构的市场化经营为依托，经办机构要重视业务经营风险，建立风险预警管控机制，积极运用市场化手段防范和化解风险。

自主自愿是指农户、龙头企业、专业合作经济组织、经办机构、地方财政部门等有关各方的参与都要坚持自主自愿。在符合国家有关规定的基础上，各地区因地制宜制定相关支持政策。

协同推进是指保费补贴政策要同农业信贷、其他支农惠农政策有机结合，以发挥财政政策的综合效应。农业、水利、气象、宣传、地方财政部门等有关各方应对经办机构的承保、查勘、定损、理赔、防灾防损等各项工作给予积极支持。

（三）保险品种及范围

河南省农业保险品种分两大种类。第一，中央财政补贴的保险品种：玉米、小麦、水稻、棉花、大豆、花生、油菜、能繁母猪、奶牛。第二，地方财政补贴的保险品种：烟叶、肉鸡。

（四）农业保险保费财政补贴

农业保险保费财政补贴是指财政对农业保险业务的保费给予一定比例的补贴，补贴的对象主要是投保农户、养殖户和龙头企业。农业保险损失频率和损失程度较高，要实现农业保险业务的财务平衡，保险费率会很高，靠农民自身难以承担。因此，需要财政提供一定比例的补贴，帮助农民支付保费，缓解农业保险的供需矛盾，使保费达到保险公司和农民都能接受的水平。农业保险保费补贴一般是由中央、省、市、县财政共同承担。目前，河南省保险承办机构共三家，分别为：中国人民财产保险河南省分公司、中华联合财产保险河南分公司、永安财产保险股份有限公司。三年以来，全省各级财政部门、农险办和保险公司都认真落实、积极推进农业保险工作的各项政策措施，农业保险特别是政策性保险工作取得了积极进展，制度建设初见成效。

二、调查的基本情况

（一）调查的范围

本次调查覆盖了18个省辖市本级、17个县（市、区）、82个乡（镇、办事处）、171个村，省本级3家单位，涉及资金23.27亿元，其中财政资金总额18.55亿元；涉及项目 （单位）117个，种植业2114.93万亩、养殖业 91.37万头，调查城镇居民13户、农村居民1394户、龙头企业10个、承保企业20个。从调查的情况来看，农业保险制度建设初见成效，广大农民群众得到实惠，在 “低保障，广覆盖”原则的指引下，农业保险的保险金额及费率充分体现出惠民特征。比如小麦每亩保额311元，每亩保费仅 18元；水稻每亩保额278元，每亩保费16元。能繁母猪每头保额1000元，每头保费60元；奶牛每头保额5000元，每头保费200元等等。

（二）调查方法

在调查中，河南省财政厅坚持“五查看五核实”。

1、查看财政补贴资金分配拨付情况，核实各级财政部门资金支付的及时性。主要查看财政部门有关会计账簿及指标文件，核实财政保费补贴资金是否及时足额拨付，是否实行专项管理、分账核算、国库集中支付；有无截留、挪用、滞留或未落实配套资金等问题；有无因资金到位不及时而影响工作进度的现象等。

2、查看农业保险参保情况，核实农户参加农业保险的真实性。主要查看承保机构提供的参保档案和乡镇财政部门、农险办提供的有关资料，比对粮食直补面积并结合走村入户调查情况，核实农户参保身份是否真实，有无在农户不知情的情况下，由企业、镇政府、村委会或他人代缴保费的情况；参保面积是否真实，对比农户参保面积、实际种植面积和粮食直补面积之间的关系，是否存在虚报参保面积的情况；农户参保手续是否完备，签字是否真实，有无存在由他人代签的情况。

3、查看农业保险理赔情况，核实保险赔付的合理性。主要查看承保机构提供的理赔档案资料、相关部门的农作物受灾情况并结合走村入户调查情况，核实农作物受灾情况以及投保人在农作物受灾后，是否按赔付标准享受保险赔付，有无存在理赔资金被乡镇政府或村委会平均分配或二次分配的问题；是否存在投保人受灾后未享受赔付或者未受灾而享受赔付的情况；是否存在未投保的农户违规享受赔付；是否存在将理赔款支付给代垫保费的企业和个人等情况。

4、查看农业保险理赔款的发放情况，核实理赔资金到位的准确性。主要查看承保机构、乡镇财政部门、农险办相关会计账簿、凭证并结合走村入户调查情况，核实保险理赔结果是否按规定公示，理赔款是否实行“零现金支付”，是否通过参保人“一卡通”直接支付；有无集体代领、用其他资金抵顶抵扣问题；有无存在通过虚假手段套取或骗取保险赔付资金问题。

5、查看农业保险工作经费的提取及使用情况，核实经费使用的合规性。主要查看各级财政部门、农险办及承保机构的有关会计账簿、凭证，核实承保机构是否按规定提取和拨付农业保险工作经费；农业保险工作经费的拨付对象、拨付方式、使用范围是否合规；各市、县农险办是否制定工作经费管理使用办法；支付给乡镇农险办和村级服务机构的工作经费，是否达到分配给该县全部工作经费的70%；农业保险工作经费是否做到专款专用等。

三、调查发现农业保险工作中存在的问题及原因

（一）农民保险意识不强、投保积极性不高

1、政策宣传不到位。广大农村地区长期以来受传统观念影响，缺乏风险意识和保险观念，农业保险意识淡薄。加上保险宣传力度不够，效果不理想，绝大多数农民缺乏农业保险相关知识，农民对投保程序、补贴政策了解不多，甚至根本就不懂农业保险是怎么回事，导致对农业保险投保积极性不高。

2、农民人均耕地规模小。农业保险赔款对拥有大规模耕地的农民的作用远远大于拥有小规模耕地的农民，农业保险理赔款对其恢复生产、挽回损失作用比较明显。当前农业生产现状是农村仍以家庭为单位经营，每家每户耕地数量少，多数农民认为农业保险投保“意义不大”、“不值得”。

3、农民仍需负担部分保费。由于政策性农业保险是通过政府扶持推广的，而农民“靠天吃饭”的思想短时间内难以根除，也有对灾害发生概率存有侥幸心理。而当前各项支农惠农补贴直接面向农民,从形式上看是“给钱”,而农业保险则属于 “花钱保未来”,向农民 “要钱”，因此部分农民不愿投保。

4、理赔标准较低。近几年保险额度虽不断增加，但保额标准仍然较低。例如，2012年，玉米每亩保额为251元；小麦每亩保额311元。农民认为种植业保险保额偏低，达不到防灾减灾的目的。

5、赔偿计算不合理，起赔点过高。按照 《河南省2010年农业保险工作方案》和保险条款规定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾造成损失且损失率达到30%起赔点，或者旱灾、病虫草鼠害造成损失且损失率达到70%起赔点，构成保险责任，在赔款计算时每次事故应当扣除绝对免赔率10%。

6、比较收益低。外出务工人员工资不断上涨，并且已经成为农民家庭收入的主要来源。与此同时，粮食及农产品价格相对较低，但农药、化肥等农业生产资料价格出现大幅上涨趋势，导致农民纯收入下降，与外出务工所得相比收益较低。

7、索赔难。如果出现灾害向保险公司索赔时，手续比较繁琐，时间跨度较长，而且很多时候由于达不到起赔点，保险公司赔付金额过少甚至不肯赔付，严重影响了农民对保险公司的信任。

8、理赔结果未能做到公开、透明。相关政策制度虽然规定了赔偿结果公示不少于7天，但很多保险公司未能有效执行，很多理赔是在农民不知情的情况下暗箱操作。

（二）保险公司的经营管理水平不高、服务能力不强，影响和制约了农业保险的大面积、持续性开展

1、承保和理赔手续过于繁琐。现行农民的农作物种植、畜禽饲养较为分散，加上农业保险季节性强，涉及农民多，保费金额小，国家保监会又要求保险公司做到“五公开、三到户”（即惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户、理赔到户），这样就导致保险公司的承保、定损和理赔环节工作量大、入户成本高、手续过于繁琐。

2、保险公司基层队伍不健全。目前保险公司的基层机构一般只设到县级，且县级保险公司人员较少、装备不足、力量薄弱、管理跟不上，使得保险公司的人员很难逐地、逐户、逐项深入乡村开展保险业务、宣传农业保险，只能依靠乡政府动员和以村委会为单位开展保险业务。

3、保险公司服务意识不强，服务水平有限。一些地方农业保险之所以推广难度较大，很大原因就在于保险公司的服务能力有欠缺，农民不能及时得到或足额得到保险赔付，感受不到农业保险给自己带来的实惠，导致农民投保不积极、政策不能落地等问题。

（三）农业保险运行机制不健全，体系不完善，地方部门配合不力，监管缺失，影响农业保险政策的实施

当前开展的农业保险工作由各级农业保险工作领导小组统一组织领导，领导小组成员单位由各级政府及财政、农业、畜牧、水利、气象、保险公司等相关部门组成，下设领导小组办公室，各级政府为牵头单位。但在检查中发现，有些地方尚未按规定成立农险办，农业保险工作交给乡农业服务中心具体负责；有些地方虽成立了农险办但人员不固定，存在部门不作为现象，县级和乡级农业保险工作领导小组及其办公室形同虚设，保险公司上报种植业保险、养殖业保险的投保档案资料，相关部门不询问、不调查、不核实，就盖章确认，失去监管职责，没有充分发挥农险办的组织、协调和推动作用，使得保险公司在承保时有漏洞可钻，产生投机获利心理，出现虚保、骗保、冒保、替保、垫保等违规投保行为。

（四）虚假承保和虚假理赔现象时有发生

1、现行农业保险政策使得保险公司有利可图，敢于铤而走险。政策性农业保险保费各级财政承担80%，农民承担20%，这种财政联动补贴制度导致保险公司为了自身利益伙同相关职能部门、乡镇政府、村委会联合造假，在农民不知情的情况下，虚报保险标的和承保档案，由保险公司或者乡镇政府拿出20%的保费，套取各级财政80%的配套资金。

2、农业保险目标制定不合理。有些保险公司和地方行政领导对农业保险盲目的定任务，下目标，不考虑农民农业生产的实际情况，有些保险公司、乡镇、村组为了完成任务，自己出钱或委托当地龙头企业垫付保费，然后虚造受灾事实，套取理赔资金用于归还垫付保费，导致大量虚假承保、虚假理赔现象发生。

3、政策性农业保险商业化运作存在隐患。商业性保险公司其经营目标和业绩是以盈利为目的，各项考核也是以营业收入、净利润为主要指标，出于防范经营风险和经济利益的考虑，将政策性农业保险等同其他商业险种来开展，注重保费收入的业绩，尽量减少各项成本费用的支出，缺乏承保前后的认真服务，后期服务不到位，只是一门心思拉业务，根本没把农民利益放心上，对农民参保情况不认真核实，定损不科学、理赔不合理，导致大量虚假承保、虚假理赔现象发生。

（五）个别地方财政配套资金不能及时到位

个别地方政府对农业保险的重视程度不够，工作推动力度不足，财政配套资金难以落实，不能及时到位，影响了基层保险公司开展农业保险的积极性。

四、加强和改进工作的意见及建议

（一）采取有力措施，提高农民投保积极性

1、加强宣传力度，提高农民参保意识。要针对农业保险特点和农民群众需求，利用电视、广播、报纸、网络等多种媒体以及开辟专栏、张贴标语、上门入户等多种形式，讲解保险流程、赔偿标准等有关政策，确保农险政策家喻户晓，深入人心，引导农民自愿投保。

2、取消农民缴费。农业保险季节性很强，保费收取行政成本高，加之部分群众对农业保险持观望态度，参保积极性不高，乡干部和村干部为完成任务，只有自己或者委托当地企业垫付保费。这样势必造成保险公司为归还垫付保费而虚假理赔，加重保险公司与农民、村干部与受灾农民在获得赔款时产生受益不清的矛盾。为此建议中央和省修改现行政策规定，由各级财政承担应由农民缴纳的保费，进一步减轻农民负担，提高农民参保积极性。

3、进一步提高赔偿标准、降低起赔门槛。在现有赔偿标准的基础上，提高赔偿标准，加大赔偿力度；另外取消10%的绝对免赔率，同时降低起赔点，做到应赔尽赔，足额赔付，让农民真正得到实惠。

4、简化保险程序，理赔结果做到公开、透明。制定简单明了的保险条款及程序，用通俗易懂的语言解释关键条款信息，方便农民阅读和理解，简化保险程序；同时赔偿结果要张榜公示不少于7天，如无异议再支付赔款，确保理赔工作做到公开、公正、公平。

（二）保险公司要完善操作规范，简化业务流程，提升服务水平

1、规范操作流程。要加强操作实务培训，在保费收取、保单签发、凭证入户、查勘定损、赔款支付等各个环节，严格按照规范的流程开展业务。要强化内控管理，完善监督制约机制，加强对业务合规性的审核，切实防范化解风险，严禁以任何形式套取财政资金和赔款。

2、简化业务流程。保险公司要简化理赔程序、减少兑付环节，做到快速查勘定损和优先理赔，保证受灾农民尽快拿到赔款，及早恢复生产。

3、优化保险服务。积极完善核心业务系统，改进业务操作流程，培养高素质的农村保险服务队伍，为农业保险的开展打牢基础。在承保方面，要做好条款费率的解释说明工作，为农民户提供优质高效的投保服务，严禁误导或强迫农民投保。在理赔方面，要按照“应赔尽赔、能赔则赔”的原则，积极履行社会责任。

4、逐步完善基层服务网络，培养专业农险人员。保险公司应在乡村两级配备相应的工作机构或人员，建立起有效的农业保险服务网络，切实将农业保险的服务窗口前移到涉农的第一线，使农民在防灾咨询、投保服务、灾后理赔时能够第一时间得到保险服务。主动为有关部门和人员提供保险培训，普及农业保险知识，提高工作人员业务能力，提升服务工作的整体水平。制定科学有效的人员绩效考核办法、激励约束机制，职责清楚、奖惩分明，切实调动基层工作人员的积极性，规范承保、理赔两个关键环节的基本操作程序，做到宣传、承保、查勘、理赔到村到户。

（三）设立政策性农业保险公司，真正落实惠农政策

成立河南省政策性农业保险公司，以服务“三农”为宗旨，健全农业风险补偿机制，公司化经营，专门负责农业保险工作。发挥其政策性和专业性优势，全面、系统、优质、高效地开办农业保险业务，提升农业保险的服务水平，管理好农业保险资金，切实保障农业保险政策落到实处，确保农保各项工作不走样，对分散转移全省农业生产经营风险、保障农民灾后快速恢复生产、保护农民种粮积极性、更好地维护保障国家粮食安全发挥重要作用，不断促进农业保险规范化经营、科学化发展。

（四）农业保险领导小组各成员单位要协同合作，确保协同推动工作落实

农业保险点多、线长、面广，单靠保险公司难于保证工作效果。各部门要按照职责分工，加强配合，形成合力，努力把农业保险这项惠农利民的好事办实、办好，确保政策落实。财政部门要做好农业保险保费补贴资金的筹集、拨付、结算工作，足额落实配套资金，加强农业保险绩效考评；保监部门要协调组织好保险公司开展农业保险业务，加强农业保险市场监督管理，依法查处农业保险违法违规经营行为；保险公司要严格承保管理、财务管理和理赔管理，规范业务流程、简化理赔程序，坚决杜绝惜赔、少赔和拖赔等行为的发生，切实保护农民利益。

（五）强化监管，加大处罚力度

1、从重处罚相关违规责任者。严格按照 《财政违法行为处罚处分条例》、《农业保险条例》等法规给予相关责任行政处罚，涉嫌犯罪的，依法司法机关追究刑事责任。省级政府要依照《农业保险条例》赋予的职能，对内部控制制度、机制不完善，有重大虚假承保和虚假理赔的保险公司实行市场禁入制度。财政部门要联合保监局尽快出台《省级政策性农业保险承办机构考评办法》，建立农业保险承办机构考核及退出机制，促进农业保险规范化、可持续发展。

2、切实加强资金监管，确保资金安全。督促各保险公司切实将惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户、理赔到户的要求落到实处。切实维护群众的知情权、监督权，让农业保险在阳光下运行。建议由纪委、检察院、财政局、审计局、保监局等部门组成政策性农业保险联合督查组，对保险公司、乡镇、村组不定期地进行督查，建立长效机制。加强农业、畜牧等部门之间的分工协作，做到保费补贴资金的事前、事中、事后全程监控，严惩违法违规行为，确保保费补贴资金真正惠农。

3、强化市场监管，维护投保人权益。各级保险公司要切实负起责任，及时总结经验，改进工作，不断提高承保水平，加强保险产品创新。保监局要进一步加强对农业保险的监管，对违法违规经营、损害农民利益等行为，将依法严肃处理，确保农业保险在基层操作层面办好办实。

4、引入“优胜劣汰”竞争机制。针对近年来农业保险工作中发现的问题，为更好地保障农民利益，建议有关部门按“优胜劣汰”原则评选确定保险经办机构，对圆满完成承保任务，兑现理赔责任，经营行为规范的保险经办机构，给予一定的奖励；对服务不到位、理赔不及时、管理不规范、考评不合格的保险经办机构，取消经办农业保险业务资格。特别是对提供虚假材料和数据骗取保费补贴资金的保险经办机构，坚决取消承保资格，并扣回相应补贴资金。

（六）统筹农业保险理赔资金和救灾补助资金，切实保障农民利益

为切实保障农民利益，减轻农民受灾损失，帮助其尽快恢复农业生产，要以救灾资金补助为契机，积极引导受灾农民参加农业保险。同时推进农业保险理赔资金和救灾补助资金的有机结合、统筹协调，明确受灾农民在获得理赔款的同时可优先享受救灾补助资金，增强农业生产抗风险能力。

（课题组成员：岳文华 白振勇 尚照武 宋崇华 陈慧君 董家林 张敏翔）

（本栏目责任编辑：杨卡）