全面推进和深化财税体制改革的重要决定

●朱为群

全面推进和深化财税体制改革的重要决定

●朱为群

中国共产党第十八届三中全会《公报》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第五部分《深化财税体制改革》对财政的定位和财税体制的根本目的做了全新的、深刻的表述，明确了财税体制改革的八项基本目标，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，提出了规范和改进预算管理、完善税制改革和建立事权和支出责任相适应的制度三个方面财税改革的具体措施。

一、财政的定位和财税体制的根本目的

在《决定》有关财税体制改革部分的表述中，令人印象深刻的就是“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

如何理解“财政是国家治理的基础和重要支柱”？把财政的地位提高到“国家治理”的“基础”和“支柱”的高度，这是前所未有的。作为“基础”和“支柱”，财政就需要稳固、制度化和法治化，而不能作为政府手中的杠杆或手段随意地使用。这个关于财政定位的见解，矫正了对财政的过度工具化的认识。财政的工具化是和凯恩斯主义宏观调控理论联系在一起的。根据宏观调控理论，政府可以利用税收、补贴、赤字、债务等政策工具对宏观经济进行总量和结构调控，但是，这种调控往往成本高昂，而且潜藏着不确定的财政风险和危机。长期以来，我国政府总是把财政税收当作宏观调控的政策工具来使用。最明显的例证就是在房产价格调控中，税收被当作一个常用工具。然而，实践表明，房价越调越高，完全背离了政策调控的目的。

如何理解“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”？这个表述的重点在于阐述了科学的财税体制的根本目的所在。在这个表述中，财税体制不是为促进或者限制某个产业而是着重于优化整体的资源配置效率；不是局限于某个地区的发展，而是放眼全国统一市场的构建与有效运行；不是服务于特定群体的利益，而是要促进整个社会的公平正义；最终的目的是要实现国家长治久安，让世世代代人民过上安居乐业的幸福生活。

有了上述这样对财政的高度和准确的定位，以及对财税体制根本目的的理解，才能使财税体制改革具有坚实的理论基础和明确的方向。这是《决定》有关财税体制部分最关键、最精彩的部分。然而，要实现这样的根本目的，就要不断深化我国财税体制改革。在当前及今后一段时间内，我国财税体制改革面临着极为艰巨的挑战，需要根据现实情况明确财税改革的具体目标、措施和方案。

二、规范和强化预算管理

（一）实施全面规范、公开透明的预算制度

全面规范的预算管理制度要以分权制衡为基石，规范政府预算收支行为。现代预算制度的建构和创新，要求建立规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算；要建立提供公共服务和保障民生的服务型预算，而不是越权干预市场的调控型预算；要建立保障公众预算知情权的透明型预算，而不是调整政府内部预算程序的封闭型预算。

透明预算是现代财政的基本要求。在当今发达国家，预算透明是普遍通行的实践。例如，美国德克萨斯州就设立有专门的透明度网站 （Texas Transparency），详细公布州政府的支出、收入情况以及预算过程的一般信息。在我国，长期以来，政府预算信息几乎成了国家秘密，民众无法了解政府收入和支出的详细信息。自2008年国务院公布《政府信息公开条例》以来，预算透明度有了一定提高。应该说，《决定》把预算透明设定为财税体制改革的目标本身就表明了它的极其重要性，也说明了它成为执政党的一个基本执政目标。当然，离国外发达国家的水平和民众的期待还有很大差距。需要在扩大预算透明的范围和程度、提高预算信息质量的可靠性和准确性，以及预算公开的及时性和便捷性等方面不断改进，使预算透明成为对政府实施社会监督的基本手段，有效遏制公款使用中的贪污、浪费和以权谋私，维护和促进财政的公平正义。

（二）提高预算支出效率

在资源稀缺有限的基本情况下，如何在公共产品和私人产品之间达到效率均衡，如何提高公共资金筹集和使用的效率，这是财政政策与制度需要解决的两大永恒的基本命题。就前一个问题而言，公共经济学理论对此有详细的论证和解答，虽然实践中无法达到所谓“帕累托效率”水平，但是它为效率的提高提供了一个终极目标和方向，人们可以据此判断效率是否提高以及提高的具体程度。就第二个问题来说，公共资金的筹集有收费、借债、税收和罚款等多种方式，公共资金的使用更是用途各异、项目繁多，财政税收制度的设计要以不损害经济效率的提高为基本底线，同时使政府行政成本被控制在最低的范围之内。

从我国实际情况看，关于预算支出的管理存在不少亟需解决的问题。《决定》提出了需要着重解决的三大问题：一是要把 “审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，从政策源头把控预算支出的方向、规模与机制；二是要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，以彻底解决支出挂钩带来的预算割裂、资金浪费的弊端；三是要“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，以治理年度突击花钱、收支关联性差和政府债务风险失控等问题。

（三）完善转移支付制度

转移支付制度是1994年分税制改革的重要组成部分。从我国目前情况看，主要解决三大问题：一是完善一般性转移支付制度，《决定》提出要“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”和“中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节”，以解决转移支付中存在的重点不突出和捆绑地方财政的问题；二是要“清理、整合、规范专项转移支付项目”，《决定》要求“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”，以解决专项转移支付过多、过滥和过于分散的问题；三是要在完善和规范转移支付制度的基础上，强化立法，适时出台《政府转移支付法》，以规范政府转移支付行为。

三、改革和完善税制

（一）完善税收立法

在财税制度的法制化方面，我国虽然取得了一些进展，但仍然存在比较明显的问题，突出表现为税收立法权长期旁落行政系统和地方税收立法权长期不能落实。

自20世纪80年代以来，我国的税收制度建设取得了长足进步，但是长期以来授权税收立法的问题始终没有得到根本解决。现行18个税种，只有个人所得税、企业所得税和车船税完成了全国人大的税收立法程序，其他15个税制全部是国务院制定的税收条例或者暂行条例。关于这个问题，学界讨论多年，基本形成必须尽快收回立法权的共识。2009年全国政协委员蒋洪曾经向全国政协大会提交了《让税收立法权回归人大》的提案，2013年全国人大代表赵冬苓提交了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》。这是政协委员和人大代表推动税收立法进步的具体行动，虽然目前尚未有明确的路线图和时间表来落实上述提案和议案，但已受到社会的广泛关注，需要加快进程。

在地方税收立法层面，虽然我国宪法赋予地方人民代表大会具有立法权。但现实中，我国地方税收立法权始终未能落实。现在所谓的地方税，基本上都是国务院制定的税收条例或者暂行条例，没有真正的由地方人大设定的地方性税收。这种状况跟我国的政治体制紧密相关，在短期内很难有根本性改变。但是，既然承认地方政府的特殊利益，既然在宪法中规定了地方人大的立法权，那么就应该推进这方面的工作，打破地方无权制定税法的格局，从而推动中国政治体制向前走一步。

（二）加强税制改革的顶层设计

我国的税制经历了多次重大改革，基本上建成了符合社会主义市场经济体制要求的税制框架，但是仍然需要进一步改革。税收制度不仅涉及政府提供公共服务所需的收入来源问题，更是关系到政府与民众的基本利益分配问题，因此，税制改革需要加强顶层设计，凸显税制的正当性。要扭转长期以来我国税制改革较明显的“保收入、促经济”的财政经济政策导向，弱化其作为政府经济调控手段的工具化倾向，凸显其国家治理的基础地位所要求的稳固性，就必然要求其体现正当性。

税制改革需要加强顶层设计，原因在于缺乏顶层设计的税制改革会造成三方面的问题：一是由于缺乏税制体系的系统性和有机性，就会造成减少税制间的内部摩擦和冲突；二是由于缺乏明确一致的评价标准，就会造成税制好坏评价只能局限于某一个税种，而无法进行整体评价；三是由于缺乏总体方向的指引，就会造成税制建设中短期策略与长远目标相混淆。

税制改革的正当性导向，将促使社会各界从根本上来反思和检视现行税制存在的合理性，从而提出能够体现与“国家治理的基础和重要支柱”相匹配的税制改革建议和方案。税制改革必须凸显其在征税目的和征税程序两方面的正当性。征税目的正当性体现在三个方面：一是征税的目的必须具有明确性，凡是开征税收，必须在法律中明确表述征税目的；二是征税的目的必须具有合理性，这就要求必须能够被民众所理解和接受；三是征税目的与实际作用应具有一致性，一旦征税的目的与实际效果相背离，那么形式上合法合理的税收很可能成为实际上不公正的税收。征税目的的正当性不仅要求税法条款必须明确立法宗旨或本身的合理性，而且应有适当的财税管理机制来保障实际执行与立法目的相一致。就征税程序的正当性来说，关键是要让税制成为民众同意的税制，因为只有公众同意的税制，才是正当的。税收程序的合法性要求在公众讨论、公众决策和公众监督三个方面建立相应的程序。

（三）稳定税负

税收负担水平的高低决定了在国家整体收入分配格局中政府和民众所占的份额。从1994年实施分税制改革以来，我国政府的税收收入出现了近20年的持续高速增长。这样的高速增长虽然是经济发展的成果，但这样的税收收入的增长却是以牺牲民众收入增长为代价的。如果这种势头不加以控制，就会出现所谓的“国富民弱”。因此，从整体上看，要抑制长期以来税收收入超常增长。但由于政府承担了大量的社会公共职责，需要税收作为财政来源的支撑，税负的降低需要有一个过程。因此，降低宏观税负可能是一项中长期目标，任重道远。

稳定税负，先要抑制税收收入长期高速增长之势。这就要求税制改革要以不增加总体税负为限度。具体来说，对于会增加民众税收负担的税制改革，需要加以特别慎重：尽量不开设增加民众负担的新税，加税要和减税同步考虑。在增加某种税负时，必须要同时减轻另一种税的负担，这样才能使得总体税负保持平衡并逐步有所下降。

（四）完善税制

首先，要完善税制结构。从税制结构调整看，《决定》提出要“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。这里既涉及到中央税、地方税以及共享税体系结构的调整，也涉及直接税和间接税体系结构的改变。前一个税制结构在本质上就是中央和地方税收利益分享问题，主要解决地方税收利益不能获得稳定合理的制度保障的问题。后一个问题实际上是税基的确定问题，涉及到不同纳税人的税负分配问题，主要解决不同收入和消费水平的纳税人的税负公平问题，特别是要降低普通消费者和中低收入者的税收负担，充分体现“量能负担”的公平原则。

其次，要推进主要税制的改革。增值税改革要在“营改增”不断扩围的基础上，逐步简化税率，最终统一税率，以充分体现其固有的中性特征。消费税征税范围的调整要具有充足的合理性，要防止一味提高税负和对产业发展的不当干扰的倾向。个人所得税制的改革要消除明显的不合理不公平规定，采取实际的立法行动，真正逐步推进综合与分类相结合的税制构建。房产税改革要立法先行并可以尝试由省级人民代表大会决定具体制度内容，使之成为地方税立法的破冰之举；资源税改革和环境保护费改税，要同消费税改革相结合，厘清改革的不同目的并突出改革目的的正当性，避免重复征税和增加民众税负。

最后，要加强税收优惠的规范管理。对此，《决定》明确提出要“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”。长期以来，我国的税收优惠政策无论在中央层面还是各级地方层面都存在总量庞大、内容杂乱和制定随意性强等问题。造成这些问题的根源是缺乏对税收优惠制度的整体上的原则性约束。税收优惠制度应遵循三个基本原则：一是要有正当性约束，即应当接受公平合理性的检验，以防止税收优惠沦为强势利益集团的牟利工具；二是要有时间性约束，即税收优惠必须设定期限；三是要有成本的约束，即当优惠期结束后税收优惠的受益者应该逐步返还其曾经获得的税收利益，建立所谓“财政反哺”机制，以抑制过度追求税收优惠的寻租行为。

四、构建科学合理的中央与地方财政体制

（一）建立现代财政

现代财政是对财政模式的一个集中概括，也是《决定》对财政模式的一个新表述。从吃饭财政到建设财政，从国家财政到公共财政，再从公共财政到现代财政，财政模式表述的这些变化，不只是名称或概念上的变化，而是反映出对财政本质和目标的理念上的差异。现代财政要求我们在构建和改革财税制度时，要有时代眼光和国际视野，要摒弃片面强调中国特色的狭隘思想，充分吸取当今世界各国“治国理财”的基本精髓，特别是要学习发达国家的成熟经验和通行惯例，努力把我国的财政打造成不断升级并且逐渐与国际接轨的现代财政。

虽然现代财政突出了“时代性”，然而公平正义却是古往今来恒久不变的制度设计的灵魂和核心原则。在公平正义的统领下，现代财政最终将成为集绩效财政、透明财政、法治财政、民生财政和发展财政于一体的具有终极意义的正义财政。从这样的角度来理解现代财政，并努力构建现代财政制度，才具有造福世世代代人民的根本价值。

（二）发挥中央和地方两个积极性

1994年实施的分税制财政体制改革着眼于解决财政收入占国民生产总值和中央财政收入占全国财政收入“两个比重过低”的问题。应该说，经过20多年的发展，这两个问题已经得到了解决。20世纪90年代的分税制改革已经完成了它的历史使命。现在的问题是，中央政府和地方政府以及各级地方政府之间缺乏明确和稳定的分工与合作的基本法律制度框架。

我国《立法法》第八条规定了“只能制定法律”的事项，其中有“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”和“对非国有财产的征收”。然而，在关乎中央和地方财政利益格局调整的规则方面，目前主要是由国务院主导，并且通过行政法规的形式来规范。这就很容易过度强调中央利益而忽视地方利益，并且造成不同地方之间利益分配上的不公平。而且，由于中央和地方财政利益分配的不规范，还会直接影响地方各级政府之间利益分配的不规范。在我国长期实行集权体制的大背景下，越是底层的政府越没有议价能力，因此就出现了财政资源根据政府层级高低逐级上收的局面。

（三）明确事权

事权关系到政府的职责范围。明确事权，对于规范政府行为，具有基础性作用。

首先，要明确政府和市场的分工。要把属于市场解决的事情交换给市场，政府要退出来，另一方面，应该由政府来承担的职责加以明确。特别是在资源配置领域，政府应该从竞争性生产领域退出，回归其提供公益性服务的本职范围之内；在收入分配领域，政府应该建立公平合理的社会保障制度，让人民过上有尊严的生活。

其次，要明确中央和地方政府的事权范围。《决定》对此作了原则规定：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。

再次，要明确各级政府的事权范围。在厘清中央和地方政府的事权范围的基础上，要进一步明确省以下各级政府的事权范围。特别是要明确县级政府和乡镇级政府的事权范围，逐步减少地市级政府的事权，最终建立中央、省、县和乡镇四级财政。

（四）建立事权和支出责任相适应的管理制度

在明确了中央和地方按照事权划分的基础上，要进一步明确相应承担和分担的支出责任。这是《决定》在处理政府间财政关系方面提出的新的体制。具体来说，主要有三个方面内容：一是对于中央委托地方承担的部分事权，应通过安排转移支付来保障其支出责任，以避免直接增加地方支出负担；二是对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央应通过转移支付承担一部分地方事权支出责任；三是保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，以进一步理顺中央和地方收入划分。这个新的政府间财政关系体制的构建，目的在于保证中央和地方两个积极性的充分发挥。

五、财税体制改革任重道远

虽然《决定》对财税体制改革进行了全面梳理，并且提出了一系列非常有针对性、前瞻性和务实性的目标、任务和举措，然而，财税体制的改革是关于国家和地方全局的改革，涉及到政府和企业、政府和个人、政府和政府等等诸多方面的错综复杂的利益分配关系，必将受到来自既得利益者的抵抗和阻挠，并且还可能会引发新的、更多、更复杂的问题。只要坚持以公平正义为核心和灵魂，以维护公众利益为宗旨，坚持不懈地朝着正确的方向和科学合理的轨道走下去，就一定会取得成功。

（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）