关于我国中小学布局调整的研究述评

关于对我国学校布局调整的研究自20世纪70年代开始，到90年代后达到高潮，本文拟对我国中小学学校布局调整的相关研究进行梳理，以期对我国的学校布局调整研究提供借鉴和参考。

中小学校 布局调整 研究述评

学校布局调整是一个国家或地区根据经济发展水平和人口分布状况，从教育资源的整合和优化，以及提高教育质量的角度出发，对学校进行地理空间上的布局调整，以缩小经济发达地区与落后地区教育发展方面的差距，提高教育资源的利用效率，最终实现教育质量和效益的良性发展。由于我国地域辽阔，教育资源覆盖面广，不同地区的教育水平存在现实的差距，主要矛盾表现在教育公平和教育资源的利用效率上，部分少数民族地区由于历史和现实教育投入的差距，导致城乡教育之间的差距较大。在这样的背景下，有效做好教育资源的合理布局，实现城乡教育之间的相对公平，对我国的教育发展具有重要的现实意义。

一、历史背景

我国中小学校布局调整大致经历了两个阶段，第一阶段始于1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布，当时对我国农村地区规模过小的“麻雀校”进行了较大规模的撤并，初步整合了当时的农村教育资源。第二阶段从1996年至今，由于我国自70年代末期开始实行计划生育政策，农村人口的出生率逐年下降，农村学校的生源逐渐减少，农村渐渐出现很多的“空壳”学校；到90年代中期，我国又开始进行农村税费改革，以致县乡的财政收入大幅度减少，为了解决我国中西部农村地区中小学生源不足、学校布局分散、规模小、教学质量低的突出矛盾，县以及县以上的各级政府希望通过压缩校点来扩大教学规模，整合教育资源，提高教育资源的利用效率，以期达到提高教育质量和减轻政府财政压力的目的；到2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中把调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作。2002年和2003年国务院和财政部分别下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和《中小学布局调整专项资金管理办法》等文件，进一步推动了我国中小学布局调整的步伐。[1]根据中国统计局统计年鉴查询，2004-2010年期间，我国共撤减普通高中学校1940所，普通初中8237所，普通小学136773所（见表1）。[2]这一数据显示我国学校布局调整规模和速度都是令人瞩目的。

表1 2004年、2010年学校、教职工和专任教师情况统计表

二、国内相关研究

我国学界关于中小学布局调整的研究始于20世纪70年代，笔者以中国知网以“学校布局”为关键字进行模糊检索，共查阅到相关论文289篇，其中中国期刊全文267篇，中国期刊全文世纪期刊10篇，优秀硕士论文12篇。为了了解对于学校布局研究的关注度，笔者以年代进行分类，其中1956-1989年期刊论文10篇，1990-2000年期刊论文86篇，2001-2011年期刊论文193篇，含优秀毕业硕博论文12篇（见表2），可见，对学校布局调整的研究到2000以后越来越受到关注。

表2 1956-2011年中国知网关于“学校布局”关键字的

期刊论文数量统计

为了更好地反思我国学校布局的研究现状，笔者对近年来的相关文件进行了梳理，主要从以下几个方面进行综述。

1.中小学布局调整的动因分析

学校布局是指学校的空间分布，但是为什么要进行学校的布局调整？学校应该保持多大的规模？它受哪些因素影响？它运行发展的动因又是什么？

（1）社会人口结构的变化

学校布局调整是在具体的历史背景下进行的，它是历史发展过程的产物。自20世纪70年代我国开始实行计划生育政策以来，农村人口的出生率开始逐步下降，80年代后大量劳动人口开始向城市转移，随着90年代我国城镇化进程的加快，农村人口的下降已成为了一种普遍的现象。如华中师范大学范先佐教授对河南、陕西、内蒙古等6省区的调查分析指出，河南省0-14岁年龄段儿童由2001年占总人口数的25.94%下降到2005年的21.14%，下降4.8%；陕西由25%下降到19.76%，下降5.24%；内蒙古由21.28%下降到17.1%，下降4.18%。[3]人口的迁移也是农村学校成为“空壳”的原因之一，自改革开放以来，我国农村人口向城镇转移的趋势一直在延续，城乡二元经济的结构和国家对东部沿海地区的倾斜政策，导致地区经济发展和教育资源分配严重不均衡，使得农村人口为改变生存状态而转向发达地区安家立业。社会人口结构的变化必然导致很多的学校生源不足，不足百人的学校处处分布，教育资源被严重闲置和浪费，西部很多贫困县为了办好教育，财政的压力越来越大。

（2）教育资源分配与教育公平和效率之间的矛盾使然

教育公平是公民平等享有公共教育资源的权利，包括教育起点的公平、教育过程的公平、教育结果的公平、教育机会的公平；其基本要求是保障更多弱势群体受教育的权利。人生来是平等的，但其出生环境的不同导致后天发展受到诸多环境因素的制约，教育应设法消除环境中的经济和社会障碍，保障其对基本公共教育资源的平等享有。[4]教育公平和效率是一对天生的矛盾共合体，保障每个人受教育的权利是我国教育政策的基本要求，教育也是人实现向上流动、改变自我命运的重要途径。教育资源的分配不可能实现绝对的公平，也不可能只照顾少数人的利益，如何使教育资源的分配兼顾教育公平和效率是一个难解的课题。学校布局调整是在新的历史时期，对有限的教育资源重新进行合理配置的体现，其目的在于使公共教育资源能满足广大农村学生的最大利益需求，使农村学生能享受与城市学生大致相同的教育资源，最大限度地实现教育公平。[5]尽管它还存在还多问题，却不失为一个实现教育公平和效率的有益实践。

（3）教育均衡发展的客观要求

我国东西部发展的不均衡导致地区教育发展的差距也越来越大，特别是一些少数民族贫困县的教育质量更是低于全国平均水平，这与我国教育公平政策相违背，也使得很多贫困地区陷入了经济贫困—教育贫困—经济贫困的恶性循环。我国教育发展的不均衡无形中加大了贫困地区与经济发达地区的教育差距，导致很多贫困地区家庭在教育质量和家庭教育成本之间存在两难选择，在某种程度上导致了教育不公平的加剧。学校布局调整就是把有限的教育资源合理公平地进行配置，通过集中办学，整合和撤并一些生源不足、办学质量差的学校，以实现区域教育的均衡发展，[6]使贫困地区孩子享受与城里孩子大致相同的教育资源，缩小城乡之间教育的差距，提高农村的教育质量。endprint

（4）提高教学质量的客观需求

随着经济的发展和人们生活水平的提高，对教育质量提升的要求也日益迫切。由于我国农村地区学校过于分散，学校规模较小，教师配备不足，教学质量低于全国平均水平，而优质教育资源多集中在城市，导致教育质量的差距也越来越大。很多农村家庭为了不让孩子在起跑线上输掉，倾全家之力送孩子到教学质量好的地区去学习，甚至出现陪读的现象，理上步这些地方的学校规模庞大，而农村中小学因为教学质量比较低而招不到生源。为此，各地调整学校布局，整合教育资源，撤并那些规模小、质量低、效益差的学校，希望通过教育资源的重新整合来缩小城乡学校教育质量的差距，以提高农村中小学的教学质量。[7]

2.中小学布局调整研究的主要内容

（1）学校布局调整的标准分析

学校布局调整是一个系统的过程，涉及不同的方面。有学者认为学校布局调整要考虑学生上学距离的远近、地区人口的密度、学校规模的大小等因素，此外还要考虑学校发展的优胜劣汰原则。[8]还有学者认为地理环境、经济条件、文化环境以及学校管理也是学校布局调整评判的标准。[9]学校布局调整最大的承受者是学校的学生、教师和学生家长，因此要充分地考虑教师、学生和学生家长之间的不同利益诉求，它不仅仅是学校选址建设的问题，还包括地区民族文化价值理念、学校教育质量、家庭教育成本承受力等。从布局调整政策所包含的主要指标、调整方式和实际效果三个层面来看，有学者认为其评价的标准应包含上学距离、学校规模、调整方式、资源均衡和社会支持五个维度。[10]华中师范大学雷万鹏教授通过建立多元回归模型进行分析，认为在校生数量是影响学校布局的主要因素，上学距离、班级规模，以及区域环境和经济社会发展水平也制约着学校布局的调整。[11]东北师范大学邬志辉认为农村学校布局调整实质上是一个多目标线性规划问题，目标函数至少受三大类12项约束条件的限制：物质性约束条件包括地理条件和交通条件；社会性约束条件包括人口、宗族、民族、宗教文化条件，社会治安条件，家庭生存形态条件，地方政府资金供给条件和百姓教育意愿条件；教育性约束条件包括学生身心发展条件、学校与农村社区关系条件、学校自身历史文化条件和学校功能发挥条件，并根据以上约束条件提出“底线+弹性”的农村学校布局调整标准设计模型。[12]

（2）学校布局调整的具体模式

学校布局调整的具体模式，就是在农村中小学布局调整过程中具体实施哪种方式来达到布局调整的目的。具体实施方式可分为完全合并式、兼并式、交叉式和集中分散式四种模式。[3]也有学者根据学校空间覆盖的范围和服务人口的数量进行模式设计，分为“中心小学+片完小+初小（教学点）”或“中心小学+片完小”、“中心小学+初小（教学点）”、“九年一贯制中学+初小（教学点）”等模式。[3]也有根据国外中小学布局调整的经验提出建立学校合并与学校组合的模式，也就是建立好中心校，围绕中心校建立几个附属的“卫星”学校，这种模式就是使教育资源的效率最大化，实现教育资源的共享模式。[14]根据调整过程中政府行政实施方式选择的类型，又可分为示范方式、强制方式和示范与强制相结合的方式。[6]也有学者把布局调整的类型简单分为适度集中、初中从完小脱出和九年一贯制三种类型。[15]

（3）学校布局调整存在的问题分析

农村中小学布局调整由于在各地实施的实际情况不同，因此存在着诸多问题。学校调整本身就是一个教育资源重新再分配的过程，在实际的推进过程中，教育行政部门、学校和农村当地居民之间存在着利益的博弈；而在很多实际的布局调整中，教育行政部门在没有充分调研的基础上实行的教育资源整合“一刀切”的做法损害了农民和学校的利益，因此不同利益主体在价值观念和执行过程中不可避免存在着冲突。主要问题有：①不合理的学校布局使得学生入学的费用增加，加重了农村家庭的负担；②学生上学的距离变远；③盲目地撤并农村教学点使得原本不足的教育师资工作量更大，教育质量难以得到保障；④不合理的学校布局使得教育资源不但没有得到整合，反而因为新增学校的建设导致地方财政教育费用增加，有些教学点的教育资源却闲置和浪费；⑤使得一些地区农民群体的切身利益和感情受到伤害，产生了社会安全稳定方面的隐患。[16]东北师大农村教育研究所2008年对甘肃等8省区的农村中小学布局调整进行了调研，发现一些地区由于布局调整失当，辍学率出现反弹，产生了一系列的问题：如家庭教育费用的增加、学生入学距离远增加了学生安全隐患，合并学校配套设施的不健全导致学生伙食、卫生等问题得不到妥善解决，合并后学校学生规模过大导致教师的压力增大，教学质量反而下降了。[17]也有学者提出，在学校布局调整的实施过程中，教育行政部门没有考虑作为利益主体之一的农民的利益需求，怀疑农民是否具有参与影响决策的权力、是否拥有选择的空间，农民在行为上的选择是否代表了他们的主观认同，这些选择和认同反映了布局调整政策的文本价值、执行取向与执行状态。[18]

（4）学校布局调整中的实证分析研究

华中师范大学农村中小学合理布局结构研究课题组对中西部6省区进行了调查分析，认为学校布局调整促进了教育资源的合理配置，促进了教师队伍优化和素质提高，促进了中小学教学质量的提高；同时也提出，学校布局调整并不意味着消除小规模学校，而应该实行中心学校与分散教学点相结合的形式，考虑农村教育的实际情况，兼顾最基本的教育公平，应消除认为教学点和复式教学就是过时的、应淘汰的教学模式的思想观念。[19]中央民族大学邓佑玲对三峡库区移民学校的布局调整进行了调查研究，认为布局调整使得库区移民学校的办学规模得到了扩大，办学条件和办学效益都得到了提高，但也存在着师资待遇偏低、学校配套设施不健全等实际问题。[20]学者范铭对陕西省的学校布局调整进行了调查研究，认为学校布局调整并没有达到合理配置资源、提高教育质量、促进教育均衡发展的目的，我国不同地区的地理环境和经济发展有很大差别，布局调整“一刀切”的做法不妥，应该摒弃城市化导向的教育观念，以价值理性看待农村教育问题。[21]冉芸芳通过对湖北省的一个乡村小学进行调研分析认为，农村教学点的去留要遵循科学的依据和标准，有些教学点有独特的优势，对有需要保留的教学点要采取各种措施促其发展，而不是撤并和整合。[22]也有学者研究农村学校布局调整后合并学校与未合并学校学生成绩的差异并不明显，也就是学校布局调整并不一定能提高农村的教育质量。[23]endprint

（5）学校布局调整的反思与政策建议

学校布局调整本着优化整合教育资源的目标，以求缩小城乡教育之间的差距，但是在实际的实施过程中出现了诸多问题，不得不让人反思其问题的根源。有人认为地方政府对学校布局调整政策的理解有偏差，把学校布局调整视为“政绩工程”，一味地追求撤并的数量与速度，缺乏对当地农村教育实际情况的调研与分析。[24]也有人认为农村中小学布局调整不仅没有改善有些边远贫困地区农村学校的条件，反而使部分校点的办学条件恶化，拉大了边远贫困地区与发达地区之间教育的差距。造成这种现实的原因主要是：政府主观上认为学校布局调整能给孩子提供好的办学条件和高质量的教育，但现实是边远贫困地区义务教育目前只能在数量上予以保障，高质量的教育质量既受政府财力的制约，也与边远贫困地区老百姓脆弱的支付能力相悖。因此，边远贫困地区的教育供求矛盾与经济发达地区教育供求矛盾的区别在于：它不是优质教育资源的稀缺导致的教育不公，而是因绝对数量的不足，教育活动最基本条件难以保障导致儿童受教育机会的缺失。[25]在我国农村学龄人口大幅下降、城镇化进程加快的社会背景下，把有限的教育资源进行合理地分配，以更好地提高教育资源的利用效率，对我国的农村教育具有重要的意义。但是，学校布局调整不能完全从经济的角度出发，更不能将“自以为是”的善良意图强加给农村地区的受教育人口。要充分考虑政策执行对农村孩子、家长、以及乡村社会可能产生的负面影响。[26]

有研究者认为应该科学理解我国的农村中小学布局调整政策，深入调研当地社会、经济、教育等实际情况，合理规划农村中小学布局调整，积极稳妥地推进之，还要加大对基础设施和管理制度的建立和健全，处理好布局调整后出现的交通安全、卫生等问题。[27]也有研究者从多渠道筹集教育资金的投资体制[28]、以及提高农村寄宿制学校规范化建设[29]的角度完善学校布局调整政策。对于农村学校布局调整，郭清扬提出要考虑两个问题：一是便于学生入学，二是提高教育资源的利用效率；对于布局调整后农村义务教育中贫困生的资助要考虑解决三个问题：一是标准测定问题，二是补助额度问题，三是增加透明度。[30]同时，他认为要确保农村中小学布局调整必须抓好五点工作：一是准确预测学龄人口变动趋势，科学规划农村中小学的布局调整；二是要采取切实措施保障边远贫困地区中小学生能公平地享受优质教育；三是加强师资队伍的建设；四是加大农村贫困地区学生资助力度，减轻贫困家庭的经济负担；五是加强农村寄宿制学校的建设力度，解决布局调整后学生上学难问题。[31]

三、我国中小学布局调整的研究趋势

1.研究角度从理论思辨转向实证分析

查阅已有的研究文献，对学校布局调整的研究呈现出从原来的教育理论的思辨转向对实证研究的分析；从布局调整的理论预设和动力分析转向对实际操作层面的深层研究；从教育公平和效率的辩证思考转向对照顾教育公平的教育本位回归。只是目前关于实证分析的研究论文还是太少，不能全面、深入地呈现学校布局调整中的深层问题。

2.研究者多倾向于从政策主体的角度出发，忽视了从教育政策承受者的角度看待问题

研究表明，对学校布局调整的认识还存在着争议，学校布局调整的标准还不明确，很多政策执行者对政策的理解还存在着偏差；很多研究者可能只考虑政策主体层面的“善意”，而忽略了教育意义底线的学生立场、公众支持底线的生命安全、优先目标底线的身心健康、价值观底线的文化多元。[32]而教育行政部门、学校、学生及家长不同利益主体在学校布局调整中都需要政策的关照，只有从不同的角度去分析才能保证教育政策的公平。

3.研究者主要从教育经济学、教育学的角度进行研究，忽视了多学科的视角[33]

已有研究大多从教育经济学、教育学的视角出发，关注的是教育投资的效益、规模和质量等问题，而没有从多学科视角对农村中小学布局进行全面研究；研究方法上也多以调查问卷来收集资料，由于问卷调查自身特点的限制，只能收集一些表面的信息和数据，很少采用一些定性的资料收集方法，如访谈、参与观察等，其信度和效度也难以得到保证；从研究学科立场来看，研究方法过于单一化，也导致研究结论的不全面。

4.研究过于宏观，缺乏对微观研究的关照

很多关于中小学布局调整的研究大多从宏观政策的角度去考虑政策的执行、学校布局的规模、教育资金的投入等，而很少关照到微观层面受教育者的个人感情、家庭教育成本的负担、以及社区文化的关照等等，因此，一个看似很好的教育政策却在实践中遇到了诸多的问题。学校布局调整不仅是一个教育资源的再分配过程，也是一个政策认知、利益博弈和感情兼顾的过程。而很多的研究多以某一方面的影响因素作为假设，如教育投入不足、社会人口结构的变化等，在此基础上作出的研究分析和结论往往缺乏对学校布局调整的全景式反映。

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参考文献

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[作者：谢君君（1981-），男，湖南洞口人，海南医学院高等职业教育学院讲师，博士研究生。]

【责任编辑 杨 子】endprint

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[作者：谢君君（1981-），男，湖南洞口人，海南医学院高等职业教育学院讲师，博士研究生。]

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[26] 王海英.农村学校布局调整的方向选择——兼谈农村学校的“撤存”之争.东北师大学报（哲学社会科学版），2010（ 5）.

[27] 庞丽娟，韩小雨.农村中小学布局调整的思考.教育学报，2005（ 8）.

[28] 吴宏超.农村学校布局调整的困境与出路.华中师范大学学报（人文社会科学版），2007（2）.

[29] 吴宏超，赵丹.农村学校合理布局标准探析——基于河南省的调查分析.教育发展研究，2008（17）.

[30] 郭清扬.农村学校布局调整与教育资源合理配置.教育发展研究，2008（7）.

[31] 郭清扬.我国农村中小学布局调整问题、原因及对策.华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（1）.

[32] 秦玉友.农村学校布局调整的认识、底线与思路.东北师大学报（哲学社会科学版），2010（5）.

[33] 万明钢，白亮.我国农村学校布局调整问题研究述评.教育科学研究，2009（6）.

[作者：谢君君（1981-），男，湖南洞口人，海南医学院高等职业教育学院讲师，博士研究生。]

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